一般认为，海洋环境法律责任制度可以进一步划分为海洋环境民事法律责任、海洋环境行政法律责任及海洋环境刑事法律责任。近年来，随着各级法院环境资源审判庭的设立，尤其是最高院环保庭的设立，对于海洋环境民事责任的研究一直是学界热点，而对海洋环境行政法律责任的研究则相对很少。但这与我国海洋环境保护法律体制的现状和需求也是不尽一致的。如作为我国海洋环境保护根本性法律的《海洋环境保护法》中有22个法律责任条文，其中20条都涉及到行政法律责任的内容，比例超过90%，在此基础上，再加上相关行政法规、地方性法规、规章等规定的大量行政法律责任的条款，海洋行政法律责任在海洋环境法律责任体系中可谓举足轻重，也是我们进行海洋环境审判工作中所必然要研究和解决好的问题。

作为法律责任研究的重要组成部分，研究任何一种法律责任，都离不开对归责原则的分析，归责原则是确定法律责任的前提和基础。而在对海洋环境行政责任的研究中，解决海洋环境行政责任的归责原则问题也首当其冲。对行政审判部门而言，对海洋环境行政责任的准确把握，也是处理此类案件的重要前提和保证。

一、 行政（法律）责任和海洋行政环境责任的界定

（一）行政（法律）责任的界定

行政法律责任，有时也简称为行政责任，通说认为，行政责指的是法定有责主体因违反法律义务由专门国家机关依法追究或主动承担的否定性法律后果。[2] 也有学者将其限定为“行政责任是行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果”。[3] 其主要特征包涵四个方面，即承担者是行政法律关系主体、承担责任的前提是有责主体违反了行政法律义务、责任同时表现为惩罚性责任和补救性责任，以及责任同时可以由国家法定机关确认和追究或由责任主体主动承担。[4]

（二）海洋环境行政责任的界定

海洋环境行政责任是一类特殊的行政责任，其除了行政责任的一般特点外，还很大程度上继承了环境行政责任的诸多特点。对“环境行政责任”的定义，我国学界有诸多不同认识，[5] 但在笔者看来，较为合理的定义是将其定义为“环境行政法律关系的主体因违反环境法律法规的规定，或违反环境行政合同的约定，或违反在附加在民事合同权利义务上的合法要求，破坏了法律上或合同中的功利关系所应承担的对人、单位、国家、社会和环境的补偿，惩罚或其他性质的具有强制性的不利行政法律后果。”[6] 在此基础上，我们认为，可以将海洋行政责任定义为“行为人实施了违反海洋环境保护法的规定或不履行海洋环境行政法律义务，或海洋管理行政不当行为所应承担否定性的行政法律后果”。其在具有行政责任和环境行政责任共性的基础上有其特定和特点。

二、 我国海洋环境行政责任的立法现状和主要问题

（一） 我国海洋环境行政责任的现状

目前，我国有关海洋环境行政责任的法律规定主要体现在各类环境保护的专门法中，具体来说，是以《环境保护法》为基础，以《海洋环境保护法》、《渔业法》、《海域使用管理法》等专门法为主体，以各类行政法规、地方性法规、规章等为补充的责任体系。

《环境保护法》是我国针对环境与资源保护的根本性立法。修订后的该法第34条规定“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程和海洋工程建设，应当符合法律法规规定和有关标准，防止和减少对海洋环境的污染损害。”这也是我国环境立法上对海洋环境保护作出的最原则性和基本性的规定，但该条在内容上的规定也过于笼统，没有规定相应的行政法律责任，在执法和司法实践中也难以具体实施。

《海洋环境保护法》是我国海洋环境保护方面的综合性专门法律，1999年和2013年该法两次修订后，其主要内容已经基本涵盖了《联合国海洋法公约》和我国加入的一系列其他公约中对于海洋环境保护方面的基本要求。在此基础上，为保证其规定内容的具体落实，该法还对其中的绝大部分义务性条款设置了相对应的法律责任和处罚方法。应当说，该法的修订与实施，对进一步保护和改善海洋环境，防治海洋环境污染损害，做到开发海洋和保护海洋的平衡起到重要作用。

除此之外，在我国《海域使用管理法》、《渔业法》、《矿产资源保护法》、《野生动物保护法》、《港口法》等法律以及相关行政法规、地方性法规中，也存在一系列与海洋环境行政责任有关的规定。

（二） 我国海洋环境行政责任制度的缺陷——以行政审判为视角

虽然在经历了若干次较大程度的修改和调整后，我国有关海洋环境行政责任的法律规定已经有了很大的进步，但由于海洋环境行政责任制度在我国确立时间尚短，理论和实践上都还缺少足够的经验积累，因此也还存在着不少缺陷。这些缺陷和问题，也往往在某些特定案件中对海洋环境类行政案件的审理造成阻碍。归纳起来，这些问题主要体现在以下三个方面：

1、 海洋环境行政法律责任的规定与违法行为缺乏明确的对应关系，对部分违法行为没有相应的海洋环境行政责任方面的规定

从法理上来看，付诸实施的法律规范应当以明确的法律责任的规定为支持和保证，法律责任也是法律制度的不可缺少的组成部分之一。而在我国海洋环境司法和执法实践中，却常常出现因为没有明确的法律规定，从而导致对违法者的责任追究难以落实的情形。如《海洋环境保护法》第三章中有九条针对海洋生态保护的规定，在第九章中却只设置76条这一条有关行政责任的条文。[7] 且该罚则并不适用于违反该法第三章中所设定的科学引种物种 [8]、保护海岸防护设施 [9] 等义务的行为，这也使上述两条在实践中难以落实。

2、 承担行政法律责任的主体责任分担不公平，行政相对人担负的责任重，海洋环境监督管理机关的责任则相对较轻，忽视国家承担行政赔偿责任

该点主要体现在现有相关法律法规中对海洋环境管理相对人的行政责任规定的清楚明确，操作性也较强，但与之相对的是，针对负有海洋环境管理职责的海洋环境管理机关则往往只有抽象、笼统的概括性的责任规定，却无具体化的责任承担形式。几乎没有涉及到海洋环境监督管理主体哪些违法行为应当承担的国家赔偿责任。这也往往成为了海洋环境行政诉讼中的一个很大的问题。尤其是地方人民政府能否成为海洋环境行政责任的主体和相关行政诉讼的被告，更是一个理论和实务界高度争议但一直悬而未决的问题。[10]

3、 海洋环境行政责任与刑事责任缺乏衔接，区分行政违法与刑事犯罪的界限模糊，缺乏可操作性

当前，虽然我国《刑法》第338、339条规定了重大环境污染事故罪，《海洋环境保护法》也规定了海洋环境行政责任向刑事责任的转化，[11] 但后者并未对“重大事故”、“重大损失”、“严重后果”等关键词的含义进行进一步的说明和阐释，这也为审判实践中判定某一责任是行政责任还是刑事责任造成了一定的困难。[12]

从这些问题的根源和性质来看，其主要是由于我国相关法律规则设置不合理或有缺陷、有纰漏造成的。在审判实践中遇到这些问题的时候，单纯从法律运用、解释乃至司法技巧等角度入手也难以取得满意的解决效果。彻底解决此类问题，最终还要依靠对现行立法的修改或最高院颁布相应的法律解释完成。

三、 我国海洋环境责任中的归责原则及其在行政审判中的运用

关于行政法上的归责原则，世界各国的立法和司法实践很不相同，其中主要的原则是过错原则，在我国现行行政法中居主要地位的也是这一原则。但在海洋环境法律责任中，无过错原则也有一定程度的应用。

（一） 我国海洋环境行政法中的主要行政责任归责原则

1、 过错责任原则

所谓过错责任原则是指国家行政机关、行政公务组织及其工作人员在行使行政权的活动中存在着故意或过失的过错，违反了行政法律规范而应承担的行政责任。在过错责任原则中主要是根据行为人是否存在过错来确定责任承担。传统意义上，这一过错指的是行政机构和公务人员的主观过错。[13] 但近年来，采用客观标准判断行为人的主观过错的“客观过错”理论的影响力日益扩大，也被诸多学者认为应当在行政过错责任的归责原则之一。[14] 此外，在这一原则的运用上，尤其应当注意的是，从我国行政法的立法理念和行政诉讼举证责任分配等角度看，对我国行政责任归责原则中的过错责任原则更准确的理解应当是过错（推定）责任原则。[15]

鉴于过错责任原则在行政法中的支配性地位，其在海洋环境行政责任的确定中也居于最主要的地位，如《海洋环境保护法》第72条、73条都是针对行为人“明知故犯”的行为所应负担的责任进行的规定。属于典型的规定了过错责任原则的条款。

2、违法责任原则

违法责任原则指以国家行政机关及其公务人员职务行为违法作为责任标准。笔者认为，这其实是一种特殊的过错责任原则，即将“违法”本身作为“过错”的客观化体现。[16]至于何谓“违法”，在行政责任理论中由两种不同的解释，一种为狭义说，指致害行为违反了法律、法规的明文规定；另一种为广义说，指除违反严格意义上的法律规范外，还包括违反法律的诚信原则、公序良俗原则、尊重人权原则、权力不得滥用原则等。[17] 在立法例上，最典型的规定了违法责任原则的条款是《国家赔偿法》第2条，[18] 而在《海洋环境保护法》中，也有诸多遵循这一条款设置的法律条款。如该法第76条规定“违反本法规定，造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的……责令限期改正和采取补救措施，并处一万元以上十万元以下的罚款；有违法所得的，没收其违法所得。”仅仅以“违反本法规定”并造成相应后果为责任承担的前提，该法中还有一系列类似的规定。[19]此外《渔业法》[20]、《水污染防治法》[21]中也都有遵循这一原则的规定。其在环境保护行政法的应用比较广泛。[22]

3、公平责任原则

在民法中，公平责任，又称为衡平责任，是指在当事人双方对造成损害均无过错的情况下，由法院根据公平的观念，在考虑当事人的财产状况及其他状况的基础上，责令加害人对受害人的财产损失给予适当补偿。[23] 而近年来，大部分学者也认为，这一原则也适用于行政法领域。[24]在我国行政法中，公平责任原则应主要适用于合法行政行为所引起的行政责任。此类合法行政行为主要包括行政征收、行政征用等。合法行政行为给行政相对人造成损害时，行政主体虽然不需要做出行政赔偿，但是必须做出相应行政补偿。“基于公共目的的合法行政行为也可能造成相对人权益的损害，所以行政主体也应当承担责任，即损失补偿责任。”[25] 因此，这一原则在海洋环境行政法中的运用也较少。

4、无过错责任原则

与环境资源类民事案件类似，无过错责任原则在海洋环境行政责任的归责原则中也有着重要的价值和地位。这也是由于海洋环境保护工作的一系列特殊性——如海洋水体范围巨大、污染源难以确定、污染对环境影响持续时间长等造成的。以《海洋环境保护法》为例进行分析。该法第95条第1项将“海洋环境污染损害”定义为：“指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”这一定义并未对行为人存在过错与否进行界定。在这一基础上，该法围绕这一概念设定了一系列法律责任，如该法第85条规定“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款。”由于95条第1项的措辞，应当认为，这些围绕“海洋环境污染损害”设置的行政责任都应当至少在一定程度上适用无过错责任原则。

（二） 在海洋环境行政审判过程中正确的运用各类归责原则

1、把握行政法和行政审判共性，正确运用过错原则

上文提到，在当前我国行政法律责任归责原则体系中，过错原则仍然是最主要和最重要的一项原则，在海洋环境行政审判中更是如此。这就要求我们在行政审判工作中对其有良好的把握和应用。而这种把握和应用，应当通过以下几方面进行和保证。

（1） 正确把握我国行政法中过错原则的“过错推定”属性，正确把握诉讼程序，分配举证责任

上文已经谈到，在行政诉讼中，我国行政法中确定行政责任的过错原则往往表现出某些“过错推定原则”的属性，这就要求我们在行政审判实践中对相关程序、步骤有准确的掌握。而在这些程序性规定中，最重要的一点就是举证责任倒置的规定。所谓举证责任倒置，是指在一定的情形下，不应当按照证明责任的分配原则决定某个案件中的证明责任分配，而应当实行与该原则相反的分配，即将原来的由原告负担的证明责任予以免除，而就该待证事实的反面事实由被告负证明责任。具体到行政诉讼中，就是由作为被告的行政主体负主要举证责任。最高人民法院于2002年7月24日公布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对《行政诉讼法》“被告对做出的具体行政行为负有举证责任”作了具体化的解释。该解释第1条第1款规定，根据行政诉讼法第32条和第43条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。而在海洋环境行政审判中，也应当把握好这一制度的运用。

（2） 正确认识过错责任中过错的“主观性”向“主客观相结合”转变的趋势，对“过错”进行准确的认识和定性，正确处理“违法性”主观过错

上文也谈及，我国行政法传统上认为行为人的主观过错和行政违法或不当均是行政责任的构成要件，这实际上沿用了近代侵权法将违法与过错分离的“主观过错说”，这一学说无法为如何判断过错提供客观的、可操作性的标准，从而使得司法实践中，主观过错这一要件形同虚设。而在当今世界的侵权法中，用客观标准判断行为人的主观过错（客观过错说）早已成为英美和大陆两大法系的主流观点，并在司法实践中显示出了其优越性。在行政审判中，也是如此。而当前我国立法上未正式对其加以确认，只能认为是我国在行政法立法理念和技术上与先进国家还有一定程度的差距所致。而如果采用主客观双重违法的行政责任判断标准，同时结合法律责任中的价值、事实等要素，我们在审判实践中就能更好的判断行为人的过错与否。具体来说，也就是在审判实践中，结合现有法律规定，确定相应的标准来对行为人主观上的状态进行解析、归类和判断，变传统意义上的“主观有责性”为“客观化的主观有责性”。[26]

笔者认为，诸如《海洋环境保护法》、《渔业法》中以“违法责任”形式出现的过错责任规定，事实上就是这种“客观化的主观有责性”的体现。上文列举的法条中关于“违反本法……”的规定，就是主观过错的客观体现或谓之标准。从法理角度看，既然法律为行为人设置了相关的义务，违反这些义务的行为无疑就是主观上存在“过错”的，因此，将相关条文中的“违法”与“过错”做同等理解，应当是不存在问题的。又鉴于我国相关立法中往往只规定当事人必须主观上有过错，并未对当事人应满足哪些条件才是“过错”加以确定，故这一理解与现行法律也不存在抵触或不兼容的情形。

在审判实践中，这一理解的最主要影响就是法官是否还需要论证行为人主观上的过失。在传统行政审判中，当出现需要论证行为人的责任的场合时，法官首先要解决的就是当事人主观上是否有过错，有哪些过错。而笔者认为，当出现这种以“违法责任”形式出现的过错责任时，法官可直接从行为客观上的违法性入手，只要能证明这一违法性，也就同时证明了行为人主观上的过错。从而简化和理顺了说理流程。考虑到这种以“违法责任”形式出现的责任条款在海洋环境保护类法律中所占的比例，这无疑是处理好海洋环境行政审判中所应重视的一个问题。

（3）把握好适用无过错原则的适用情形

作为一类特殊的行政责任，海洋环境行政责任的重要特点之一就是在某些情形下可以应用无过错责任，这在行政责任中是较为少见的，上文对这一情况也有所论及。鉴于此，在审理海洋环境行政案件中，应当把握好需要适用这一原则的情形，并对其采取正确的处理方式。

从根本上看，无过错责任与过错责任最大的区别在于其构成要件仅仅表现为客观违法性和因果关系。也就是说，在审理此类案件时，法官不需要对当事人主观有责与否进行评价，这也将对诸如举证责任的分配，法庭调查事实的范围等造成较大影响。但无过错原则的应用应当以法律的规定为前提和基础。因此，在相关行政审判工作中，应当对法律的特别规定做到足够的熟悉，进而保证高效识别适用无过错责任的案件，并结合其特点和法律规定，对审判工作加以调整。

（4）推进危险责任原则在海洋环境行政审判中的应用

危险责任主要是英美法中的一个概念，后为大陆法系国家所接受，危险责任又被成为极度危险活动责任、高度危险活动责任等。在美国法中，这一责任指的是“某人从事某种异常危险活动，尽管他已尽到最大的注意防止损害仍应对该活动给他人人身、土地或动物所致的损害负责”[27] 德国法中，这一责任指的是“特定企业、特定物品之所有人或持有人，在一定条件下，不问其有无过失，对于因企业、装置、物品本身所具危害而生之损害，应负赔偿责任。”[28]

危险责任虽然是在民法中发展起来的，但其后来也被引入到行政法中，在我国行政法中则还没有体现。[29] 有观点认为这一原则的最佳适用领域应当是公有公共设施致人损害引起的行政责任。而从海洋环境保护工作的特点来看，在海洋环境行政责任领域运用这一原则，也是恰当的。近年来，我国海洋开发活动在不断发展，特别是随着我国专属经济区及大陆架制度的建立，各种类型的海洋工程建设越来越多，如开发海洋隧道，铺设海底电缆，建设人工岛屿，大陆架勘探和生产等。在这些活动中，如操作不当，都会对海洋环境造成严重的污染。随着石油运输量的日益增长，船舶溢油事故不断发生，时常造成海域大面积污染。[30] 从性质上看，这些损害的性质与公有公共设施致人损害的情形有类似之处。因此，在确认此类损害的行政责任时，应用危险原则也并不存在太大的问题。在此基础上，由于海洋环境的脆弱性，海洋环境污染、生态破坏等情形的恢复往往又难度大、所需时间长、影响范围广，为特定主体设置“在一定条件下不问其过失”而只是因为对海洋环境和生态造成了危险和损害的责任也是合适的。

但值得注意的是，鉴于危险责任在我国行政法中还未得到正式的确认，当前国内学界和实务界对这一概念的研究也可谓起步不久。因此，在审判实践中，我们也很难遇到严格适用这一归责原则的情形。但这种以危险和损害结果作为立足点，以保护大多数人的公共安全和利益为落脚点的思维方式，也值得我们在运用无过错原则和违法原则确定海洋环境行政责任的过程中加以借鉴和参考。在此基础上，笔者认为，相关法院，尤其是管辖海事行政案件的各家法院应当认真总结这些方面的经验，通过恰当的手段，推动立法和法律解释工作，为这一原则被我国法律接受和确定恰当的海事行政责任归责原则提供支持。

从历史上看，中国是一个大陆性国家，对海洋的认识、开发和利用长期以来都处于一个较为落后的层面，近年来，随着“海洋强国”、“海上丝绸之路”等一系列概念和战略的提出与发展，海洋开发突然成为热点、焦点，这种跨越式的发展也迅速将我国海洋法律方面的短板和缺陷暴露出来。其中，有关海洋环境保护方面的法律问题显得尤为明显。

作为法律得以良好实施的重要保障，法律责任的设置对任何一个法律部门都有着具足轻重的作用。而在海洋环境保护这一法律领域，行政责任更是主要的法律责任，这也代表着行政审判在海洋环境保护领域所能发挥很大，乃至主导性的作用。在行政审判中，行政责任的确定是绝大多数案件的核心，在海洋环境行政审判中也是如此。而要正确的确定责任，就必须首先依法正确理解和运用各项归责原则。从而为具体案件的合法合理处理以及法律效果和社会效果的相统一奠定良好的基础。

从个案层面上升到宏观层面，依法合理地追究海洋环境行政责任，正确运用各项归责原则关系到海洋环境监督管理主体的依法行政，行政管理相对人的权益保护，关系到人与海洋环境和谐相处。而我国这方面的研究还相当薄弱，还有待大量的探索和完善，在此，也希望国内学界和实务界对这一领域加强关注，以求在个案和宏观层面更好的服务我国海洋经济发展和海洋强国建设。