王海皎[①]

摘要：本文共分四部分。第一部分，从一宗海上财产损害责任纠纷案件简要介绍海事部门类似案件调解情况。第二部分，行政调解的概述以及当前行政调解状况。第三部分，其他国家海事调查与行政ADR借鉴。第四部分，结论，司法调解是“通过法官主持下的协商，当事人双方自愿达成纠纷解决的协议”，具有法律约束力，双方达成的调解协议具有法律执行力。也是行政调解不可比拟之处。行政调解目前在我国也是有效运行的一种争端解决，只是需要更多完善以及司法主导，可与司法调解并行为当事人可选择争端解决方式，以满足当事人快速有效解决纠纷的需求。

关键词：海上财产损害责任 行政调解 司法调解

一、从一宗海上财产损害责任纠纷案件简要介绍海事部门类似案件调解情况。

原告郑某英诉被告海南某某船务有限公司海上财产损害责任纠纷一案，案情如下：2012年3月18日，原告郑某英及其妻子凌晨6点左右在琼州海峡西口附近21号绿灯浮标处南面约四公里处设定置网捕鱼，当时海水流速约3节；被告船舶于约凌晨从原告捕鱼地点经过，经过时曾减速及停车，原告当时爬上被告的船要求被告赔偿损坏其渔网所造成的损失。原告具有渔业船舶职务船员证书（编号：Ｃ11－500454）、小型渔业船舶登记证书、小型渔业船舶检验证书（证书编号460027003117）、海洋捕捞许可证及最近一次年检时间为2011年5月22日，原告的定置网包括渔网、墩、浮标在内的重置价格为19000元，该渔网已使用四年。被告船舶航行在合法航线上。原告捕鱼地点也是作为附近村民长期以来捕鱼的地点。被告撞坏了原告的渔网，最后渔网在水流冲击下缆绳全断，海底固定用沙墩也不能继续使用。[根据法律（相关法律附后），案件重点查明的问题和焦点：一、原告是否具备捕鱼相关证件，包括渔业船舶职务船员证书、渔业船舶登记证书、渔业船舶检验证书、海洋捕捞许可证。二、原告设定置网地点是否合法，即是否存在过错。三、被告是否存在过错及过错程度。四、被告是否造成了原告渔网损失。]

因涉及海上交通事故，海事局接到当事人郑某英的报告，按照办案程序对事件展开了事故调查，对当事人进行调解。因当事人分歧较大情绪激动，最终没有达成协议。当事人起诉到法院。不过，近两年，海事部门已接受多起类似海事事件的报告并在调查后进行了调解。多数调解成功，当事人履行调解协议，没有提起诉讼。近两年只有两宗起诉到当地海事法院。以下将详细介绍海事行政调解的各方面情况并对存在的问题进行分析。

二、行政调解的概述以及当前行政调解状况。

1.概述

1）依据。《海上交通事故调查处理条例》第二十条：“对船舶、设施发生海上交通事故引起的民事侵权赔偿纠纷，当事人可以申请港务监督调解。”

2）行政调解的性质。

根据我国《海上交通事故调查处理条例》、《内河交通事故调查处理规则》和《防止船舶污染海域管理条例》等有关规定，目前我国海事行政调解主要针对水上交通事故引发的民事纠纷的调解（根据2002年8月26日交通部以〔2002〕第5号令颁布的我国《水上交通事故统计》第五条的规定，“水上交通事故”包括:①碰撞事故;②搁浅事故;③触礁事故④触损事故;⑤浪损事故;⑥火灾、爆炸事故;⑦风灾事故;⑧自沉事故;⑨其他引起人身伤亡、直接经济损失的水上交通事故）。从调解的属性上讲，并不具行政性，因为海事行政调解的标的不是行政行为而是民事侵权赔偿纠纷。要遵循合理合法、自愿平等、尊重诉权的原则，当事人之间都有快速解决争端的需要，海事行政机构运用的则是专业知识和公信力，而非行政权力。据此，对海事调查中涉及的行政调解制度更为确切的表述应当是“海事行政主体主持下的民事调解”。

3）海事调查程序（包括行政调解）的整个操作流程。从海事调查程序的整个操作流程来看，一般由海事行政机构的通航管处或执法支队(大队)根据《水上交通事故调查处指南》的规定，受理条件为:①在事故发生之日起30日内当事各方均提出书面请;②事故由被申请的海事机关调查;③未向法院或仲裁机构提起诉讼或仲裁。办结时限内(一般为三个月)，海事调查官根据办理结果出具经各申请方签认、并调解机关经办人签字、调解机关加盖公章的《水上交通事故民事纠纷调解协议书或《水上交通事故民事纠纷调解不成通知书》。

海事调查人员即海事调查官。海事调查官是具体承办水上交通事故调查处理工作的国家公职人员。根据国家海事局发布的《海事调查官管理规定》之规定，我国自2006年7月1日起在全国实行海事调查官制度，海事调查官共分为高级海事调查官、中级海事调查官、助理海事调查官三级。中、高级海事调查官又分为涉外海事调查官和非涉外海事调查官两种。据此，全国各海事机构中从事海事调查的公职人员(此前称为“水上交通事故调查员”)均实行持证上岗制度。有关人员必须通过严格的“海事调查官”逐级培训、考核程序，获得正式的“海事调查官”专业资质认定证书。未持证的海事调查人员不能主持海事调查处理工作。

4)海事行政机构的调解职能派生于海事调查程序。

根据现行法律法规的规定，我国海事调查程序的根本目的总结为:查明事故原因、判定事故责任。

我国海事调查程序实际上还有事故的“处理”部分，包括:①依据《海上交通事故调查报告书》判明事故责任;②对判明应承担事故责任的当事人应视情节给予行政处罚;③据事故原因向有关当事人提出安全管理要求和建议;④对产生的一定民事侵权责任的问题，主持进行调解。

5)收费。《海上交通事故调查处理条例》第二十八条：“凡申请港务监督调解的，应向港务监督缴纳调解费。调解的收费标准，由交通部会同国家物价局、财政部制定。经调解达成协议的，调解费用按当事人过失比例或约定的数额分推；调解不成的，由当事人各方平均分推。”各省目前的收费费率如调解成功为标的的0.7%，调解不成功0.35%。

6)海事行政机构的身份决定行政调解的优越性

虽然笔者不否认行政调解可以被海事诉讼或海事仲裁程序中的调解程序所取代，但从解决争议这一根本目的出发，无论是成本还是效果来看，海事行政机构主持的海事行政调解均具有相当的优越性。这是由于:①海事行政机构负责海事处理时调查、取证工作相对法院诉讼要及时、方便;②海事行政机构能够最先接触事故的发生原因的证据材料，对有关易受损、灭失的证据可以在第一时间内采取保全措施;③行政调解形式上并无严格和复杂的司法程序规则，其灵活度较之诉讼可以由海事行政调解的各方当事人自行把握，省时省力;④海事调查官拥有的专业知识，加之其所任职的海事行政机构的公信力，使得行政调解在解决海事争端中的地位仍然为其他形式的调解难以完全替代。

2.现状和法律效力。

海事行政调解确有诸多弊端。《海上交通事故调查处理条例》第24条规定:“调解达成协议的，当事人各方应当自动履行。达成协议后当事人翻悔的或逾期不履行协议的，视为调解不成。”据此，即使争议双方在海事行政机构主持下达成了调解协议，倘若其中一方反悔另一方并不能据此协议申请人民法院强制执行，这种法律条款所反映出的精相比较其他争议解决办法，由于现行法律没有赋予海事行政调解协议强制力的保障，无法通过法院强制执行，而必须依赖于当事方的自觉履行。

从实际效果来看，自觉履行在海事行政调解中所达成的协议的比例大于事后反悔的情况。就与本案相类似的情况众多海事部门调解案件中，近两年只有两宗诉至法院。这一结果的意义在于:使可能引发海事诉讼或海事仲裁案件的机率大大降低，法院或仲裁机关的讼累也相应地降低。从与诉讼、仲裁这些法律救济方式所追求的解决争议之终极目标来看，是值得肯定的。

三、其他国家海事调查与行政ADR评析及借鉴。

根据现行法律法规的规定，我国海事调查程序的根本目的总结为:查明事故原因、判定事故责任。其他国家对海事调查的目的则更侧重于:通过调查事故原因，提出改善安全建议，增进交通运输安全。两者的明显区别在于:我国海事调查程序的结论具有认定法律事实的效果，而后者则偏重建议和防范效果。这种区别产生的原因在于两类海事调查机制的构成要素不同。

其他国家具体采取以下措施。其一，建立专门的行政调解机构，明确机构的职责，并切实赋予其独立性，这是行政调解发展的重要前提。如美国政府就专门成立了跨部门的ADR工作组，其目的在于促进政府更多地通过ADR来解决纠纷。此外，行政调解机关的独立性也是各国调解制度得以存在和发展的重要保障。其二，制定有关的程序规则，使行政调解程序技术化、规范化。在程序设计中需要妥善解决公权力处分、信息公开、调解协议效力及其与裁决的关系、司法审查等关键问题，以增强人们对行政调解的信任感，这是行政调解运作的基础。其三，行政调解员需要转变观念和提高法律素质。如美国就要求调解员就任前必须经过一定时间的培训，在任的调解员也必须接受再教育和培训，从而提高他们的素质和能力，以胜任调解工作。其四，西方行政调解的实施得到了从政府到社会各方的大力支持，这也启示着中国政府和社会，对中国的行政调解要给予积极的支持，这是行政调解得到良好发展的不可或缺的重要条件[②]。

另一方面，其他法律较发达国家如美国就对于诉讼外ADR包括行政调解背后的价值考量。因这也是权衡其相关调解机制是否可借鉴以及如何操作的基础。相对于诉讼解决途径，反对ADR的理由主要有两方面[③]，一是恶化弱者在纠纷解决中的地位。二是削弱了诉讼制度的公共政策功能。其他反对的人还认为这只会带来便宜却扭曲的纠纷解决，规避法律的适用。支持的理由包括能够促进纠纷解决且能引入更好的解决方案，也会使当事人能够更自觉地执行他们所确定的解决方案。传统诉讼只会导致人们主张权利，并不必然导致纠纷解决。针对削弱诉讼制度，引入法院对ADR的审查，能让法院发挥维护公共价值的重要作用。

四、行政调解作为争端解决方式发展和完善的建议

笔者建议，第一、引入法院的审查。要使海事行政调解制度得以更好顺利运行，服务社会需要，就有必要通过立法或司法解释加强其调解协议的法律效力。比如可规定该类调解协议可通过司法确认，若法院经过对海事行政调解协议的审查，确认协议有效，则赋予其强制执行效力，也可以依据海事行政调解协议做出判决。这对于限制当事人在执行协议时的反悔权应是可行的。第二，保护弱者的地位。所采取措施建议就行政调解员的独立性探索较完善的机制。一方面有利于减少行政机关内部的干预，另一方面有利于于对相关人员进行专业培训，从而实际上效果是由法院和法律对调解结果起到引导作用，保护当事人的合法权益，保护弱势当事人得到公平对待。第三，通过完善案例指导制度加强指引。第四，完善收费机制。通过完善行政调解机制，合理的收费制度才有建立的基础。一律按照当前作法收取费用，比如调解不成仍然收取3.5%的费用可能会产生负面效果，不利于该行政调解作为争端解决方式的公信力的积累。

结论

司法调解是“通过法官主持下的协商，当事人双方自愿达成纠纷解决的协议”，具有法律约束力，双方达成的调解协议具有法律执行力。也是行政调解不可比拟之处。行政调解目前在我国也是有效运行的一种争端解决，只是需要更多完善以及司法主导，可与司法调解并行为当事人可选择争端解决方式，以满足当事人快速有效解决纠纷的需求。