王安[①] 刘成良[②]

摘要：2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，该决定增加了关于民事公益诉讼的规定。这一举措，既填补了我国对公益诉讼制度立法上的空白，也为海洋环境公益诉讼制度的建立提供了法律依据与理论基础。但这也仅仅只是民事公益诉讼制度构建的一个端倪，民事公益诉讼制度的完善，乃至海洋环境公益诉讼制度的确立仍须更多的理论和实践研究，本文将就海洋环境公益诉讼所涉及的法律法规进行梳理，对海洋环境公益诉讼中几类特殊案件的管辖权、海洋环境公益诉讼的原告资格以及海洋环境公益诉讼的行为保全制度等问题进行探寻式研究，以期为海洋环境公益诉讼制度的确立提供拙见。全文共7671字（包括注释）。

关键词：海洋环境 公益诉讼 管辖 行为保全

2012年新修改的民事诉讼法增加了公益诉讼条文，反映了我国在探索公益诉讼中的法治进程，也为海洋环境公益诉讼提供了依据。尽管目前我国海洋环境公益诉讼制度尚未建立，没有专门的法律予以规定，但是关于海洋环境公益诉讼的一些条文却散落于相关法律法规中，为其成长奠定了根基。相较于国外海洋环境公益诉讼的成熟以及我国海洋污染案件的时有发生，我国迫切需要在海洋环境保护方面引入环境公益诉讼制度。

一、海洋环境公益诉讼所涉及的相关法律依据

为保障海洋环境公益诉讼制度的早日建立，有必要从我国现有的法律体系中寻找海洋环境公益诉讼制度的有关依据，为我国正式建立这一制度提供有力支撑，并从中总结经验。

（一）实体法的依据

1.宪法的规定。《中华人民共和国宪法》规定了公众有国家事务、社会事物的管理权、国家有禁止任何组织或者个人侵占或者破坏自然资源以及保护和改善生活环境和生态环境的义务。[③]

2.民法通则的规定。《中华人民共和国民法通则》确立了因环境污染而造成环境本身的损害的责任承担及赔偿问题。[④]

3.渔业法的规定。《中华人民共和国渔业法》的规定表明不论是渔港水域还是渔港水域外的渔业工作，均由渔业行政主管部门监督管理。因此，当船舶污染造成渔业资源损害时，渔业行政主管部门有权代表国家索赔。[⑤]

4.环境保护法的规定。《中华人民共和国环境保护法》赋予了社会公众对环境污染行为的检举、控告权。[⑥]

5.海洋环境保护法的规定。《中华人民共和国海洋环境保护法》不仅明确了海洋环境监督管理部门对海洋环境污染预防、保护的职责，还规定了海洋环境监督管理部门对海洋生态环境损害有索赔权利。[⑦]

（二）程序法的依据

1.民事诉讼法的规定。2012年修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》首次明确了公益诉讼的案件范围和原告资格。[⑧]

2.刑事诉讼法的规定。2012年修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》规定了检察机关可以提起附带民事诉讼，也肯定了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。[⑨]

3.人民检察院组织法的规定。《中华人民共和国人民检察院组织法》规定了人民检察院行使检察权的作用。[⑩]

二、海洋环境公益诉讼中的管辖冲突

根据我国民事诉讼法的相关规定，涉海案件由海事法院专属管辖，故因海洋环境受污染而提起的公益诉讼理所当然应由海事法院行使专属管辖权。但因公益诉讼制度的不成熟及有关法律文件的缺失，几类特殊海洋环境公益诉讼案件的管辖权有待研究探讨。

（一）地方法院与海事法院之间的管辖冲突

尽管我国法律明确规定了涉海案件由海事法院专属管辖，但各地方法院受理海事海商案件的情况仍然比较普遍。[11]姑且不论其他类型的海事海商案件，就海洋环境污染所引起的公益诉讼，在案件的管辖权方面，地方法院与海事法院又该如何行使其管辖权。

1.陆地与海洋均受到污染的案件管辖权。最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》（以下简称《规定》）中明确规定了海上或者通海水域的航运、生产、作业或者船舶建造、修理、拆解或者港口作业、建设，造成水域污染、滩涂污染的损害赔偿纠纷案件由海事法院专属管辖。海南省高级人民法院《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》（以下简称《意见》）规定环境公益诉讼的一审案件一般由中级法院管辖，涉海洋环境公益诉讼案件由海口海事法院管辖。以上《规定》明确了海洋环境污染案件由海事法院专属管辖，《意见》明确了海洋环境污染公益诉讼案件由海事法院专属管辖，但二者都没有明确陆地和海洋因同一污染源同时受到污染的案件管辖权由谁来管辖。笔者认为，陆地与海洋均受到污染所引起的公益诉讼应当由海事法院行使管辖权。其一，地方法院与海事法院分别受理有碍于案件审理、判决的一致性；其二，地方法院受理海洋环境公益诉讼没有海事专业法官；其三，海事法院受理有利于案件的审理与执行，如后续执行中的船舶拍卖等。

2. 陆源污染海域的案件管辖权。从海洋污染的来源和成因看，既有陆地污染源，也有海上污染源。在《联合国海洋法公约》所确定的五种海洋污染来源中，陆源污染对海洋环境的危害最大，是近海污染的主要原因。当陆源污染物损害海洋环境时(通常是侵害海水养殖场和渔业资源)，受害者是否可以向海事法院寻求司法救济，海事法院能否受理此类养殖损害赔偿纠纷案件，我国法律没有明文规定，也缺乏相应的司法解释。2001年9月出台实施的最高人民法院《关于海事法院受理案件范围的若干规定》，凡发生在海上、沿海、通海可航水域及其港口的与船舶和航运有关的纠纷，方属海事海商案件，应由海事法院受理。这意味着是否属于航运纠纷和涉及海船，是海事案件与非海事案件的分界线。自此，对于绝大多数源自陆地的海洋污染案件(港口施工、造船作业除外)，海事法院不再拥有管辖权，当事人只能向地方法院提起诉讼。[12]但笔者认为，管辖作为一种制度设计，其目的是要符合两便原则，即便利当事人诉讼和便利法院审理。从我国的司法体制现状来看，由海事法院受理这类案件，更有利于案件的审理以及对海洋环境的保护。其一，海事法院相较于地方法院不容易受到地方政府的行政干预；其二，此类案件所涉及的海事、海商法律以及证据认定等方面，海事法院相较于地方法院也更有优势和经验；其三，在实践中，一些海事法院也受理过陆源污染海域的案件类型。[13]目前，我国已设立了10所海事法院 ，多位于沿海大城市，独立性、专业性强，由它们集中管辖陆源污染海域的案件，能充分发挥其法官在处理涉海案件上的特有优势，保证办案质量和效率，同时还能有效地排除地方的行政干预和其他人为障碍，对防治陆源污染，加强海洋环境保护和促进我国经济尤其是沿海经济的可持续发展，都有积极的作用和影响。[14]

（二) 海事法院之间的管辖冲突

一般认为，海洋环境公益诉讼由损害行为地人民法院管辖。因海洋污染的特点是污染源多、持续性强、扩散范围广、难以控制，尤其是石油污染，污染的海面比较广，这将导致海洋环境污染的损害行为地将会涉及多个区域或地方。损害行为地在多个海事法院管辖区域范围的，有关海事法院都享有管辖权，此种情况下，案件应当有何地海事法院管辖呢？笔者认为，应当按照民事诉讼法的相关规定，后立案的人民法院应将案件移送先立案的人民法院。当然，若是特定类型的海洋环境公益诉讼案件，也可由最高人民法院指定某一下级海事法院进行管辖。

三、海洋环境公益诉讼之适格原告

近年来，环境公益诉讼已成为法学理论、实务界共同关注的热点话题之一，全国人大常委会及其法制工作委员会对环境公益诉讼的社会呼声以及司法实践也予以高度关注，对环境公益诉讼中最核心的问题即公益诉讼原告的主体资格问题，在新的民诉法中也予以明确。[15]另外，一些地方法院也在实践中予以探索。如海南省高级人民法院《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》，首次明确提起环境公益诉讼的六大主体。[16]

（一）哪些机关可以提起海洋环境公益诉讼

依照新的民诉法，海洋环境公益诉讼的原告是法律规定的机关和组织，即该法并没有具体规定哪些国家机关和组织可以提起公益诉讼，而实际上是将公益诉讼的主体问题指向了其他法律。

1.海洋环境监督管理部门。《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。这是我国目前可以作为行政机关提起公益诉讼的唯一明确、直接的法律依据。据此，我国目前能提起公益诉讼的行政机关只有“行使海洋环境监督管理权的部门”。可见海洋环境监督管理部门是法律规定的海洋环境公益诉讼的适格原告。海洋环境监督管理部门作为海洋环境公益诉讼的适格原告之优势也比较明显。首先，拥有优秀的专业人员和硬件设置，因为海洋环境公益诉讼具有专业性强、耗时长、耗资大的特点，并非一般个人或者社会团体所能够承受的，而海洋环境监督管理部门在调查、取证等方面具有天然的便利和优势，且其人力、物力、财力方面也足以负担。其次，海洋环境监督管理部门是社会公众利益的合法代表。行政机关除了是公民利益的维护者之外，也是公民意志的代表者[17]，海洋环境监督管理部门有保护海洋环境的权利和义务，理应成为海洋环境污染公益诉讼的主体。最后，海洋环境污染公益诉讼是对海洋环境监督管理部门有限行政执法的重要补充，从而更好的维护国家和社会公众的海洋环境利益。

2.检察机关。目前我国理论界已对检察机关作为原告提起海洋环境公益诉讼达成共识[18]，在实务界，检察机关提起民事公益诉讼已屡屡尝试，并多有成功案例出现。[19]尽管我国现行立法虽未规定检察机关可以提起民事公益诉讼，但我国立法曾经赋予了检察机关提起或参与民事公益诉讼的权利。[20]从检察院介入公共利益保护的多年实践来看，检察院通过民事诉讼方式保护的主要是国家利益以及环境利益等社会公共利益。仅就理论分析而言，检察院通过公益诉讼方式介入，是有必要的。这种必要性来自我国行政权力运行的复杂性。如有学者所述，根据我国有关法律的规定，环境保护行政部门在对污染严重的企业实施“限期治理”的措施时，还要依赖有关政府的最后决定，其自身并没有对污染企业进行关、停、转、并的权力。而政府的利益目标往往都是多元的，它不仅要保护环境，还要发展经济，而政府对经济发展的重视往往造成对环境保护工作的架空。[21]

首先，检察机关作为我国的法律监督机关，相较于其他行政机关而言，更适合代表国家、社会公共利益提起公益诉讼。因为检察机关中立的法律地位决定了其没有地方利益、部门利益的牵涉。其次，检察机关作为专业的司法机关，拥有专业法律知识的检察人员和专门的民事行政检察部门，拥有提起公益诉讼的客观条件。在国外司法实践中，检察机关也多为提起公益诉讼的合格主体。因此，作为法定的公共利益代表人和法律监督机关，对于侵害公益的行为检察机关提起公益诉讼不仅是检察监督权的表现，同时更是维护公共利益所不容推辞的责任。[22]

而检察机关能否真正成为公益诉讼的提起主体是2012年《民事诉讼法修改决定》留下的一个“悬念”。破解这一“悬念”，需要进一步论证构建和谐社会的时代背景下检察机关的功能与职责，检察机关提起的公益诉讼与既有民事诉讼制度的协调等问题。[23]

（二）公民个人能否提起海洋环境公益诉讼

哪些主体可以提起公益诉讼是公益诉讼制度的核心问题，有人认为，保护公共利益是全社会的共同职责，应实行起诉主体多元化，检察机关、社会组织、公民个人都可以起诉。有人认为目前还不宜赋予公民提出公益诉讼的权利，主要是因为在我国经济社会发展的现阶段，考虑到法治建设的现状，全面赋予公民提起公益诉讼的权利，可能会导致事倍功半，诉讼效果不佳，还可能导致滥诉。于是在2012年新修订的《民事诉讼法》中虽正式确立了公益诉讼制度，但却将公民个人排除在公益诉讼的“大门之外”。笔者个人认为，我国民事公益诉讼将公民个人排除在公益诉讼体制之外的这种立法模式有待考究，即对民事公益诉讼的起诉主体范围规定过于狭窄。按照这种体制，如果法律规定的“机关、有关组织”没有主动提起诉讼，那么，民事公益诉讼将成为“空中楼阁”。当然，从实践和相关制度来看，公民个人作为原告具有很大的局限性，如经济实力不强、专业性不够等。因此，不易将公民个人作为民事公益诉讼的一般主体，而应作为补充主体，只有在有关机关和组织没有提起民事公益诉讼时，公民个人才可以向人民法院起诉。[24]

四、海洋环境公益诉讼中的行为保全制度

所谓行为保全，是指在民事诉讼中，为避免当事人或者利害关系人的利益受到不应有的损害或进一步的损害，或为保证将来判决的执行，法院依其申请，要求相关义务人为或不为一定行为的一种临时救济制度。[25]由于海洋环境生态污染和破坏行为的后果十分严重且难以逆转，而往往海洋环境公益诉讼进行的时间又较长，因此在海洋环境公益诉讼中，如果等到判决以后再制止该行为是很不利于海洋环境的保护的，因此，有必要在海洋环境公益诉讼中确立行为保全制度。

（一）行为保全的适用条件

2012年《民事诉讼法》修改将行为保全与财产保全纳入同一条款之中，但行为保全与财产保全的适用条件并不完全一致，因此有必要对海洋环境公益诉讼行为保全的适用条件加以说明。海洋环境公益诉讼行为保全的适用条件，主要涉及到两个方面。

1.行为保全适用于何种类型的请求权。一般而言，海洋环境公益诉讼针对的是污染海洋环境、破坏海洋生态平衡的行为，故行为保全适用范围限于金钱请求以外的请求权，通常是请求相对人为一定行为或不为一定行为，例如停止侵害、排除妨碍、消除危险请求权。

2.行为保全适用于何种原因情形。海洋环境公益诉讼行为保全适用原因情形主要包括三种。一是污染者的行为可能严重危及海洋生态环境资源安全的；二是污染者的行为可能造成海洋生态环境资源损害难以恢复的；三是污染者的行为可能加重对海洋生态环境资源损害的。

（二）行为保全的裁量因素

行为保全对于当事人的利益影响巨大，在确定其适用条件时，既要保证该制度的及时性和快捷性，又要防止行为保全被滥用。因此，法官在裁定是否采取行为保全措施时，除了审查当事人的申请是否符合上述条件外，还需要结合案件具体情况，考量各种因素，平衡当事人之间相互冲突的利益以及公共利益。一般而言，法官依法裁量行为保全申请是否适格时，通常需要考虑如下因素：

1.不采取行为保全措施，是否可能使将来的判决不能执行或者难以执行，或者将会使申请人的合法权益受到难以弥补的损害。

2.申请人在与被申请人的诉讼中胜诉的可能性。

3.申请人在与被申请人之间的利益衡平，即采取行为保全措施对被申请人造成的损害是否会明显超过不采取行为保全措施给申请人带来的损害。

4.采取行为保全措施是否会损害社会的公共利益。

五、结语

海洋环境公益诉讼是维护国家海洋合法权益的重要手段和进行海洋环境保护的有效措施,结合我国海洋环境质量不断恶化的现状，以及《海洋环境保护法》中有关于建立海洋环境污染公益诉讼制度的便利条件，笔者认为，建立海洋环境污染公益诉讼制度，是我国海洋环境保护的必要途径。因此必须加强对环境公益诉讼制度的建设, 从根本上改变环境公益诉讼目前的弱势局面。