海口海事法院 吴永林[①] 黄海俊[②]

摘要：诉讼调解作为我国一项重要的诉讼制度,是我国司法的优良传统和民事审判工作的成功经验,被国际司法界誉为“东方经验”。但由于涉及到公共环境权益，调解能否适用于环境民事公益诉讼，在学界和实务界一直以来都有不同声音。本文简要介绍了理论界和实务界的分歧，着重分析了环境民事公益诉讼调解的合理性，并就其调解机制的构建进行了初步探索。本文共计6960字。

关键词：环境民事公益诉讼 调解 监督

2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员第二十八次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》，首次从立法上确立了环境民事公益诉讼，开启了我国环境保护法制发展的新篇章，这对当前饱受环境污染之苦但又缺乏有效司法救济渠道的中国人民来说，是一场及时雨。但不得不承认，我国当前还处于环境民事公益诉讼的初级阶段，具体的制度构架尚未完成，加之又受到传统调解理念和公共环境权利不可处分等观念的影响，人们对环境民事公益诉讼的调解多少有些抗拒和不解。但随着司法理念的发展和诉讼制度的成熟，调解将会在环境民事公益诉讼中大显身手。

一、环境民事公益诉讼可否适用调解的争论

从环境民事公益诉讼的提出到立法，关于此种类型的公益诉讼能否适用调解，无论是学术界还是实务界一直都存在较大的争议。

(一)理论界的分歧

一种观点认为调解不适用于环境民事公益诉讼，主要理由是:一方面，此种类型诉讼具有公益属性，无论原告是国家机关还是有关组织，其所代表的都是国家和一定区域内社会成员的意志，起诉人无权代表国家和公众擅自放弃、处分权利环境权益（公共利益），而调解恰恰要求参与各方对其权利有自由处分权，故环境民事公益诉讼缺乏调解的前提条件，无调解可能。另一方面，在缺乏有效监督机制的现实状况下，民众对环境民事公益诉讼调解中可能存在的腐败和权力寻租等问题表现出极大的担忧，侵权人很有可能通过贿赂等方式与原告恶意串通达成调解，这将对公共环境权利保护造成极大损害。[③]

另一种观点认为环境民事公益诉讼可以适用调解，其理由主要是：调解是民事诉讼的一个基本原则，它并未将公益诉讼排除在外。判断诉讼调解是否损害社会公共利益也并不取决于该诉讼是公益性质还是私益性质，关键要看其调解协议的内容，只要调解结果能够满足不损害社会公共利益的要求，环境民事公益诉讼也可适用调解。此外，调解的经济性有利于使公共利益得到及时、有效的填补，防止环境侵权在长时间的诉讼程序中延续甚至加重，还能降低原告诉讼成本和败诉风险。[④]

（二）实务界的分歧

在新《民事诉讼法》实施之前，我国并未从法律层面对环境民事公益诉讼作出规定，但已有部分地区开始了这方面的积极探索。在试点过程中，各地的做法也不尽相同，故本文所论述的“实务界”即指的是着手开展环境民事公益诉讼试点的各个地方。

一种做法是允许环境民事公益诉讼的调解。2008年9月，江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，规定环境民事公益诉讼不适用调解，但除涉及国家和社会公共利益以外，受害人或者其他利害关系人可以直接与被告就赔偿数额进行和解或者调解。[⑤]

与无锡做法不同的是云南昆明，在昆明市中级人民法院和昆明市人民检察院于2010年11月联合下发的昆中法[2010]78号《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》(试行)中，第23条规定“人民法院审理环境民事公益诉讼案件，可以根据当事人自愿的原则，在合法和维护社会环境公共利益的基础上进行调解”。同时在第24条中规定“人民法院审理环境民事公益诉讼案件，对可能损害社会环境公共利益的和解协议不予确认”。

二、环境民事公益诉讼可适用调解的合理性分析

我国民事诉讼法规定,民事诉讼在法庭审理过程中,允许双方当事人和解,法院也可以进行诉讼调解。而环境民事公益诉讼虽然是民事诉讼的一种特殊形式，但在本质上仍属于民事诉讼,也应当适用我国民事诉讼法的一般规定。

(一)环境民事公益诉讼目的与调解

环境民事公益诉讼是指法定的组织或个人根据法律规定，为了保护社会公共环境权益而对违反环境法律，侵害公共环境权益者，向人民法院提起并要求其承担民事责任，由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。[⑥]其诉讼目的是为保护民众公共环境权益。对是否能够实现这一诉讼目的起着决定作用的是判决或调解的结果，而不是判决或调解这种结案形式本身。在诉讼过程中，调解在双方当事人之间架起了一座沟通的桥梁，为他们提供了一个进行对话和商谈的平台，使得他们能够通过平等商谈以消除分歧，达成合议解决纠纷，实现环境民事公益诉讼原告的利益诉求。简单地说，调解也是实现环境民事公益诉讼目的的一种有效形式。

首先，从调解的结果来说，要想使得环境民事公益诉讼过程中的调解实现其诉讼目的，调解协议的内容除了不违反法律规定以外，还要能够在一定程度上实现原告的诉讼请求。从目前各地发生的环境民事公益诉讼来看，大部分诉讼请求是请求判令被告停止环境侵害、修复环境原状或承担治污费用。如昆明市环保局诉昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司水污染纠纷一案，[⑦]中华环保联合会诉海口某养殖企业水污染纠纷一案等，原告的诉讼请求均为请求判令被告停止污水排放，赔偿污水治理费用。国外的审判实践也表明，环境公益诉讼的目的基本上以停止侵害、恢复原状为责任承担方式。[⑧]这些诉讼请求不同与行政诉讼中原告请求确认行政机关某些行为违法或刑事诉讼中检察机关请求追究被告刑事责任，无需分清绝对的是与非、合法与非法、罪与非罪。故相对于判决，调解也许能够在更大程度上满足原告关于保护环境的诉求。

其次，从程序要求上来说，调解也更能实现环境民事公益诉讼的目的。伴随着经济的发展，我们当前所面临的、以及在之前经济发展过程中所积累的环境污染问题暴露出来的越来越多，而我国现阶段在环保以及环保公益诉讼方面的法律法规还极不健全。环境民事公益诉讼的原告在调查取证、鉴定、举证、索赔范围等方面处于不利地位，其诉讼请求得到支持的比例和胜诉概率不高。而调解不必经过繁冗而僵化的程序,形式灵活多样,不注重纠纷解决的过程,在一定程度上只追求纠纷消除的结果，这或许更加有利于实现保护公共环境权利的目的。

（二）环境民事公益诉讼成本与调解

毋庸置疑，公平和正义是司法的首要价值追求，但我们在追求公正的同时，也需要付出相应的成本。在任何一个民事诉讼中，其成本都包括当事人诉讼成本与国家司法投入成本这两个方面，环境民事公益诉讼也不例外。

首先，从当事人诉讼成本角度来说，环境民事公益诉讼成本极其高昂。一方面如果原告通过立案、财产保全、调查、鉴定、庭审，直至判决，其有形诉讼成本相当高。就环境污染鉴定来说，目前国内具有环境污染损失评估资质的机构很少，且收费很高，多数评估鉴定机构与提起诉讼的环保行政部门和环保组织等存在隶属关系或业务交往，其鉴定报告的公正性和科学性经常受到强烈质疑。同时，环境侵权属一种系统性和链条式的侵害，其对象、范围和程度很复杂、很广泛，对侵害的危害程度很难一锤定音。如水体污染不但直接破坏污染处的水质，还会随水体的流动扩大到整个流域，影响水中生物等。[⑨]此外，这种作用于自然环境的侵害，其损害的发生还具有潜在性、滞后性和延时性，长期的预防费用以及损害出现后的治疗费用等鉴定在法律和技术上的都有障碍，即使技术可行，其鉴定费用也极其高昂。但如果原告放弃鉴定，损失数额无法证明，败诉风险随之大增。而调解，在一定程度上无需拘泥于精确的损失数额，放宽对证据的要求，减少调查取证和鉴定的费用。

另一方面如果原告在诉讼过程中基于败诉风险的考虑或因无力支付高额的鉴定费用选择放弃诉讼（即撤诉），除了无法实现保护公共环境权益的目之外，还将付出高昂的无形成本。因为我国目前还处于环境民事公益诉讼的初级阶段，每一个案件都将产生判例效应。原告的这种放弃会产生严重的不良社会效应，即打击环境保护者，纵容甚至是鼓励环境侵权者，使得侵权者更加肆无忌惮，变本加厉。这样的结果既不是我们所期望的，也不是我们愿意看到的，更不是环境民事公益诉讼原告所能承担的。而适当的调解结果，既可以实现原告的维权目标，也能使被告的侵权行为得到惩罚，形成良好的社会影响。

其次，从国家司法投入成本角度来说，调解能够减少对有限司法资源的占用。资源的供求矛盾在司法上体现为：一方面在现实中纠纷总是源源不断地涌现到人们面前，加之经济和社会的发展所导致的贫富分化加剧、社会关系复杂化等，纠纷呈现上升的势头，而通过司法系统解决纠纷是主要的途径；另一方面，国家建立司法机构所能投入的人力、物力和资产等必定受国家的经济水平、有限财力和国家在各方面对资源整体配置比例等限制，因而司法资源总是有限的，远不能满足需要。从经济学的角度看，每增加一个法官的边际成本相当得大，而其边际效用却小于边际成本。案件的数量并不减少，在增加司法资源成本巨大而导致无法设置更多的法院时，司法资源的供需矛盾就更加突出。诉讼程序的经济合理性就要求在有限的司法资源的前提下，合理地配置这些司法资源。无论是在民事诉讼，还是在公益诉讼中，调解制度是解决司法资源有限性问题、体现效率价值的有效途径。调解制度的实施可以节省大量的有效的司法资源，用有限的司法资源获得更多的诉讼效益，进一步合理优化配置司法资源。[⑩]

（三）公共环境权利有限处分与调解

根据《民事诉讼法》第55条的规定，有权提起环境民事公益诉讼的主体有两类，一类是法律规定的机关，另一类是法律规定的有关组织。[11]但无论是机关，还是有关组织，其都不是环境民事公益诉讼的客体——公共环境权利的直接享有者。那么，上述机关和组织是如何获得民事公益诉讼起诉权的呢？根据诉讼信托理论，一定区域内的公众将其直接享有的公共环境权利信托给国家，国家在接受公众信托的同时，还负有在此种权利被侵害时给予有效保护的义务，但国家作为集合体，并不能亲自起诉和出庭，便通过法律的形式，将此种权利赋予其代理人（代表）——机关和有关组织。[12]如果信托人（原告）的每一次权利处分行为都需要征得被信托人（社会公众）的同意或授权，那么，信托人环境管理权的行使将变得寸步难行，最终所导致的结果就是让环境侵权肆意横行。适当地、有限制地将公共环境权利的处分权交给信托人（原告），是对社会公共利益保护的必要手段。

此外，基于公权力不能处分的原理，传统理论认为国家或作为国家代表的特定团体仅有维护公共利益的权力，而没有处分社会公共利益的权力。但实际上，社会公共利益并非绝对不可处分，而是不可随意处分。[13]在环境民事公益诉讼中，作为诉讼客体的公共环境权利固然是一种公共利益，但这种公共利益存在的意义并不在于公众是否能够处分该项权利，而是该项权利在被侵害后是否得到及时的修复和社会公众所处的生活环境是否得到持续的改善。在环境保护法律法规不完善、司法鉴定技术不成熟和诉讼成本高企的客观情况下，一味盲目地排斥调解、坚持判决，并不能实现环境保护的诉讼目的。

三、环境民事公益诉讼调解机制的构建

环境民事公益诉讼中原告并不是环境污染的直接受害人，与被诉客体并无直接利害关系，其所享有的对公共环境权益的处分权也是极为有限的，因此，建构环境民事公益诉讼调解制度，应当遵循特定的法律原则，构建特有的制度模式。

（一）调解应遵循的法律原则

环境民事公益诉讼区别于普通民事诉讼，将调解制度运用于环境民事公益诉讼之中，除应当遵循作为应有之义的自愿、合法原则之外，还应当遵循和体现环境民事公益诉讼特点的特定法律原则。

第一，自愿、平等、合理、合法原则。自愿是人民法院启动调解程序的必须前提，如果当事人不愿调解或拒绝人民法院的调解提议，人民法院应及时判决，不能强制调解。虽然在环境民事公益诉讼中原告是在相关领域拥有一定社会公共事务管理权能的国家机关或有关组织，但在诉讼过程中，其与作为环境侵权人的被告仍旧处于平等地位，在调解中原告不能以其权力上的优势压制或强迫被告接受调解方案。而作为调解主持者的人民法院，也应平等对待双方当事人，使双方意思表示真实的基础上达成调解协议，不得偏袒一方、压制一方。在自愿调解的基础上，由原被告双方平等协商。此外，在环境民事公益诉讼中，生态损害和人类后代健康的损害损失额度无法计算，故在调解中应有一个较为合理的额度，既不能漫天要价，更不能完全放弃。当然，调解协议内容必须合法。

第二，有限调解原则。环境民事公益诉讼中的有限调解原则主要体现在以下三个方面：一是限制调解结果。环境民事公益诉讼中调解的结果应以能够实现环境保护为前提。如环境民事公益诉讼中最为常见的停止侵害的诉讼请求，如果要进行调解，其最低要求是被告所排放的污染物必须达到国家所规定的排放标准；如果已达排放标准，可以要求被告采取进一步措施，降低污染程度或减少排放数量。再如恢复环境原状的诉讼请求，可以在实现形式上灵活多样，可要求被告自行清污或相关部门清污后被告支付费用。三是限制原告撤诉。如果原、被告双方在自行达成调解协议后，原告即撤诉，一旦被告失信，拒不履行原协议内容，原告将处于束手无策的尴尬境地。为避免这种情况，一般情况下应要求双方在达成调解协议后将协议提交人民法院审查确认，并由人民法院出具民事调解书，以保证调解协议的法律拘束力，除非被告已协议内容实际履行完毕，否则不允许原告撤诉。三是人民法院在调解中占主导地位。为避免原告对公共环境权利的随意处分或与被告恶意串通，以牺牲公共利益为代价达成和解，人民法院必须在调解过程中占据主导地位，绝不允许原、被告双方在没有监督的情况下秘密调解，并对调解结果进行严格的合法性和合理性审查。

（二）调解中监督机制的构建

既然是调解，就必须允许双方当事人协商，在此过程中，难免需要原告在其诉讼请求的基础上作出必要的让步。虽然说环境民事公益诉讼中原告对公共环境权利的处分权是有限的，但该限度到底在哪里并没有一个明确的界定，这就给公共环境权利的保护埋下了隐患，容易发生权钱交易、滋生腐败。如何监督原告行使公共环境权利的处分权成为环境民事公益诉讼调解的关键和难题。笔者认为可在环境民事公益诉讼调解过程中引入如下三方面的监督：

第一，受诉法院的监督。受诉法院的监督主要体现在对调解协议的合法合理性审查和禁止当事人自行和解后原告撤诉，前文已有论述，不再重复。此外，根据《民事诉讼法》第198条第二款的规定，上级法院发现下级法院已经发生法律效力的调解书确有错误的，有权提审或指令再审。因此，可以规定环境民事公益诉讼中当事人所达成的调解协议需要向上一级法院报送备案，如有错误，立即纠正。

第二，检察机关的监督。检察机关作为我国法定的法律监督机关，既可以对司法程序本身的合法性进行监督，也可以对司法程序中当事人行为的合法性进行监督。在环境民事公益诉讼调解过程中检察机关可以主动介入，对原告随意处分或与被告恶意串通损害公共环境权益的行为进行预防；在调解协议达成后，受诉法院应将调解结果报送同级人民检察院备案，以便检察机关对协议内容合法性进行监督，并对协议后期履行情况进行跟踪。

第三，社会公众的监督。社会公众毕竟还是公共环境权利的直接享有者，对调解协议的内容有不可剥夺的知情权。故在调解协议达成后，人民法院应在相应公共媒体上将协议内容公开，甚至可以给予一定期限的异议期，并在必要时，召集异议代表参加调解听证。此外，还可在调解过程中，邀请当地人带代表、政协委员或专业机构参加，以提高调解程序的透明度。

结语

从2007年贵阳的第一案开始，环境民事公益诉讼已走过了7个年头。在这7年里，环境民事公益诉讼案件从无到有、从少到多，环境民事公益诉讼立法从地方到中央，所取得的成就令人欢欣鼓舞。我们深知，环境民事公益诉讼走过的每一步都异常艰辛。但我们坚信，有大家的共同努力，必将能够走出一条环境法治建设的新路子，从而破解我国环境污染、资源破坏和生态危机的司法救济难题，实现人与自然的和谐和我国社会经济与环境可持续发展的战略。