海事行政不作为案件中司法审查的范围

---薛英明诉中华人民共和国洋浦渔港监督处不履行法定登记职责案

【提要】

在行政不作为案件的审理中，法院司法审查的范围应主要限于原告的申请是否符合法律规定，以及被告行政机关是否依法行政,即其所谓之行政不作为是否有法律依据。

【案情】

原告：薛英明

被告：中华人民共和国洋浦渔港监督处

原告薛英明系原“琼洋浦23044”渔船登记所有人。因该渔船于2009年因台风损毁，便向被告中华人民共和国洋浦渔港监督处申请报废该船并另造一艘新渔船，洋浦渔港监督处准许了其上述申请。其后，原告另行购买了一条新渔船并以口头形式向被告申请所有权登记并颁发登记证书。但因原告未能提交《中华人民共和国渔业船舶登记办法》（以下简称《渔船登记办法》或《办法》）第十三条规定的所购渔船原船籍港所出具的渔船所有权注销证明等一系列文件，被告未向原告核发渔业船舶所有权证书，原告遂诉请法院判令被告为其所购渔船核发所有权登记证书。

原告诉称，2009年，其所有的“琼洋浦23044”号渔船在“天鹅”台风中毁损，遂再购渔船以维持生活。购船后，原告按正常程序向被告申请以原船名、船号进行所有权登记，被告负责审批的工作人员已同意给予注册登记，但当登记程序即将完成时，被告却不予登记，并以种种理由搪塞。原告申请新渔船登记的程序完全符合《渔船登记办法》的相关规定，被告不予登记的行为违法。故请求法院判令被告为原告所购渔船进行所有权登记并颁发渔业船舶所有权证书。

被告辩称，之所以未准予原告的新渔船颁证，是由于原告在办理渔船所有权登记时，无法提供购船发票或买卖合同以及交接文件，也无法提交所购渔船的原登记单位出具的船舶所有权注销登记证明，原告的申请不符合《渔船登记办法》第十三条的规定。且原告与同村村民李应富就该渔船存在权属纠纷，故请求法院驳回原告诉讼请求。

【裁判】

海口海事法院认为，本案系原告诉被告不履行渔船所有权登记职责的行政诉讼，《渔船登记办法》第十三条规定，原告就所购渔船申请所有权登记时，应当递交申请表，并提交原船籍港登记机关出具的所有权注销登记证明以及购船发票或合同等规定文件。虽然原告曾向被告口头提出登记申请，但原告未能举证证明其提出申请时已向被告提交了原船籍港登记机关出具的所有权注销登记证明，也未能举证证明被告收到了原告所购渔船的发票或合同，因此，被告关于原告的申请未满足《渔船登记办法》的有关规定，因而无法为其办证的抗辩，具有事实和法律依据，从而驳回原告要求被告为其渔船核发所有权登记证书的诉请。

【评析】

一、海事行政诉讼的特点

海事行政诉讼是指从事海洋运输、生产作业等活动的行政管理相对人不服海洋及通海水域行政管理机关的行政行为或行政复议，在法定期限内向海事法院提起诉讼的司法活动。其具有以下特点：

1.海事行政诉讼的原告具有恒定性，主要是从事海洋运输、生产作业、海岸带开发等活动的法人、自然人。

2.海事行政诉讼的被告具有特定性，只能是海洋行政机关。

3.海事行政纠纷产生于海洋行政机关对从事海洋运输、生产作业、海岸带开发等活动的法人、自然人的监督管理中。

基于海事行政案件的上述特点，结合海事司法多年的专业性实践，2011年8月24日，海南省高级人民法院下发《关于指定海口海事法院管辖海事行政案件的意见（试行）》一文，指定我院管辖本省海事行政案件。我院根据该文，于2012年正式受理海事行政案件。

二、船舶所有权登记审查的方式

1.本案系原告诉被告不履行渔船所有权登记法定职责案，其争议主要集中于被告是否依法履行了其登记职责及原告是否向被告交验了办理登记所需的相关文件和材料。当前，审查渔船所有权登记是否符合条件的主要依据是农业部颁布的《渔船登记办法》，该《办法》第十三条规定，船舶所有人申请渔业船舶所有权登记时，行政机关除可要求其交验该条第一款第（一）至（五）项所规定的文件外，还可以要求其交验“其他证明文件”进行审查。本案中被告对原“琼洋浦23044”号渔船所有权证书的审查即属于这一范围。

对于行政机关在物权登记中的审查职责问题，长期以来一直存在两种观点，即形式审查与实质审查。就本案所述之渔船所有权登记事项，实务中渔港监督部门通常依《渔船登记办法》第十三条进行审查，该条款所设置的审查职责是一种形式审查。其内容和精神与适用于非特种船舶登记的《船舶登记条例》基本一致。与适用于其他特殊动产登记的法律法规也基本一致的。因此，可以认为行政机关对包括渔业船舶在内的船舶所有权的登记审查过程主要是依法进行形式审查。

本案被告在为原告薛英明办理其新购渔船所有权登记的过程中，需审查其是否为原“琼洋浦23044”号渔船的所有人。如上文所述，被告的审查范围应仅限于原“琼洋浦23044”号的渔业船舶登记证明。而依原告所提交的编号为洋浦渔政（2006）第YD000021号的渔业船舶登记证明，该船为薛英明一人所有。虽原告与第三人却曾订立协议，约定该船为其两人共同所有，但双方一直未按《渔船登记办法》第十二条的规定办理共有登记，该船的渔船登记证明上也未记载这一情况。因此，行政机关有理由仅依YD000021号登记证明的记载确认原“琼洋浦23044”号渔船的所有人。在满足其他法定条件的前提下，被告应以原告薛英明为所有人为其新购置或建造的渔船核发新的所有权证书,被告作为行政机关不必也不能对原告与第三人间的所有权纠纷进行审查。

值得注意的是，与行政机关的审查职责相对，申请行政登记的相对人也有向行政机关提供符合要求的材料以供审查的义务。本案中，原告一直未能向被告提供新购之渔船的原船籍港登记机关出具的所有权注销登记证明、所购渔船的发票或合同等必要文件，这事实上也使得被告无从履行其审查和登记职责，法院也是据此驳回了原告的诉讼请求。

2.《行政诉讼法》第五条规定，法院在审理行政案件时对具体行政行为是否合法进行审查。该条明确了法院在行政诉讼中的审查权限范围。即法院在诉讼中仅应就行政机关具体行政行为的合法性进行审查，而非代替其进行行政管理。[1]在不作为之诉中，除行政机关应当依职权主动履行法定职责及其他法律规定的特殊情形外，争议的焦点通常在于行政机关是否依当事人的申请或请求履行了其法定职责。据此，在此类案件的审理中，法院的司法审查也应主要围绕两方面展开。首先，法院应当审查原告的申请是否满足法律的相关规定。即法院除审查原告是否在行政程序中曾经提出申请外，还应审查原告的申请是否符合相关法律法规的规定。当事人确实依法提出了申请或请求的，法院则应进一步对行政机关是否依法行政，其不作为是否有法律依据进行审查。若原告依法提出申请或请求，且行政机关不作为违法，则应按《行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定，判决被告在一定期限内履行其职责。若原告未提出申请或申请不符合相关规定的要求，亦或是被告的不作为存在法律依据，则应按《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，驳回原告的诉讼请求。

三、运用裁判要旨应当注意的问题

1.《渔船登记办法》是部门规章，在本案中是法院审查登记机关是否依法行政的依据。但根据《行政诉讼法》第五十二、五十三条的规定，行政审判的法律适用以法律、行政法规为依据，部门规章和地方规章仅作参照，如该《办法》的某些规定与上位法相抵触，则不能被作为司法审查的依据。因此，需要在行政审判中进行个案审查。

2.鉴于行政机关在进行特殊动产物权登记时原则上只有形式审查义务。若行政机关的登记结果与实际物权归属不符，当事人或利害关系人对被登记的民事法律关系存在争议，可另行提起民事诉讼或通过其他方式加以解决。当事人或利害关系人就行政机关的登记结果与实际物权归属不符提起行政诉讼的，法院对行政机关登记行为的审查范围仍应限制于行政机关是否依法履行职责。若登记行为本身并不违反法律规定，即使行政机关的登记结果与实际物权归属不符，因其尽到了审查职能，仍应判定其没有违法行政。