海事行政诉讼的原告对自己的主张承担举证责任

---曾令海、曾令尾等诉海南省澄迈县海洋与渔业局海洋行政管理机关不履行法定职责及行政赔偿案

【提要】

根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32、33条的规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，若原告的请求没有事实根据或法律根据，或被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害，法院应当驳回原告的诉讼请求。

【案情】

原告：曾令海、曾令尾

被告：澄迈县海洋与渔业局

2008年8月，南方电网跨海电网联网工程开始施工。南网超高压公司在铺设海缆前需进行勘探清扫作业，并与海缆经过海域渔民协调补偿事宜。2008年10月23日、10月24日，海南海事局在《海南日报》上发布航行通告，告知联网工程水底作业的时间及海域范围等事项。2008年12月12日，被告澄迈县海洋与渔业局作出书面通告，要求渔民签订补偿协议后应于12月18日前拆除渔网，不得在海缆通道从事一系列活动等。2009年1月19日，澄迈县海洋与渔业局再次作出书面通告，要求注意沿海缆路由边界设置的警示浮标等。

原告诉称，其居住在林诗港东面的东水港，但常年在海缆通道附近海域放置定置渔网。2009年2月其准备恢复捕鱼生产时，才发现渔网因铺设海缆被破坏。其认为，正是由于被告未在东水港发布通告，才导致原告的渔网被破坏却未能得到相应补偿。被告不履行法定职责的行为侵害了原告的合法权益。故请求判令：1.确认被告没有向原告发出征用公告的具体行政行为违法；2.判令被告赔偿原告损失人民币264000元。

另查明，2011年6月10日，原被告与相关单位人员前往原告所称放置渔网的海域进行指认，经过定位测量，原告无法准确确定定置网位置，所指认方位均为大致位置，无法当场将渔网和缆绳打捞上来进行验证。后其改称不是渔网，而是只有沙包和绳子，共11个，但均无证据证明。

【裁判】

海口海事法院认为：根据我国《海域使用管理法》第7条第1款、第2款，以及《中华人民共和国渔业法》第6条第2款的规定，被告作为当地海洋、渔业行政主管部门，负有对区划内毗邻海域的使用和渔业捕捞进行监管的职责。发布涵括海缆敷设与对渔业生产影响等内容的通告为其履行监管职责的必要手段，是其职责之一。但被告并未举证证明其在原告住所地东水港履行了发布、张贴海缆施工和登记补偿的通告，也未证明以其他方式履行了该告知义务，因而被告未履行法定职责的行为违法。

原告主张被告未对其所在地渔民履行海缆施工作业告知义务，致使其不知海缆水下作业和定置网损坏，也因此未能及时向第三人主张补偿。但本案查明的事实表明，海南海事局于2008年在全省范围内早已发布航行通告，原告作为职业渔民，主张其不知晓海缆施工作业的实施和补偿登记事宜，既不符合定置渔网作业习惯，也不符合情理。原告在诉讼中既未能举证证明其在第三人海缆路由通过处确实置放了渔网，也未能初步举证证明所损失的网具类型、数量和损失金额如何构成。其置放的是何种网具，数量多少，与常理相悖，也有违诚实信用原则。故缺乏事实与法律依据，不予支持。

【评析】

本案是一系列诉海洋行政管理机关不履行法定职责及行政赔偿案中的一个案件，原告要求确认被告的具体行政行为违法并依法承担赔偿责任，但在诉讼过程中，原告未能举证证明其损失真实存在，也未能证明其损失和原告的具体行政行为之间存在因果关系，故其赔偿请求未得到法院支持。对行政机关的行为被确认违法，相对人一方却未受赔偿的案件，也一直是舆论与大众关注的焦点。

一、 行政赔偿责任的一般构成要件

与绝大多数的法律责任的构成要件一样，行政赔偿构成要件，是指构成行政赔偿责任的一般条件，只有具备这些条件，才能产生行政赔偿责任，不具备这些条件，也就没有这一责任的产生。

关于行政赔偿责任的构成要件，普遍认为规定于《国家赔偿法》第2条的内容中。在此基础上，一般将其归纳为四个要件。一是主体要件，即国家对那些主体的侵权行为承担赔偿责任，现阶段，我国行政赔偿责任的主体范围有以下一些：行政机关、行政机关工作人员、被授权组织、受委托的个人与组织。二是行为要件，即国家承担行政赔偿责任必须具备的行为条件，一般涉及两个内容，一是行为的职务性、二是行为的违法性。三是结果要件，是指给公民、法人或其他组织的权益造成客观损害的结果。四是因果关系要件，是指损害结果与国家机关职务上行为要有法律上的因果关系。只有具备了这四项要件，才能判定国家行政机关对某一行为负有行政赔偿责任。

二、原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任

依《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，原告在行政赔偿诉讼中应当最自己的主张承担举证责任，在实践中，应将其理解为原告应至少初步证明上述四项基本要件的存在。即在主体上，应初步证明行为是由行政机关或其工作人员或授权的组织或委托的组织、个人等做出，其行为违法，行为对相对人造成了损害且存在因果关系。因《规定》第一条将与“行使行政职权有关的”和“违反行政职责的”行为也涵盖在内，故以行为是否是“职务行为”的标准也应适当放宽。

在本案中，原告虽然证明原告的主体资格符合法律规定，法院在嗣后的调查中也证明了原告的行为是其职务行为。但原告一直未能举证证明损害结果的存在，因此也无法证明损害结果和原告的行为之间存在因果关系，故无法胜诉，这也是值得关注的。

从法理上来说，要证明一“损害”的存在，需要证明以下几点：一是相关权益受到了损失、二是相关权益属于合法权益、三是损失或可获得权益的丧失或将来必须支付的财产已经是一种结果状态。而本案中，原告甚至无法证明其权益的载体，即半永久性设置的定置网具自身的存在，故亦无法证明损害和因果关系的存在。若原告能证明其被损坏渔网的存在且上述渔网确实存在于海缆作业区域内，则其诉求被支持的可能性也会增大。

经过上述分析，我们认为，在此类案件中，赔偿相对人应注意搜集和保存能够支持行政赔偿责任四个要件的证据，在必要的时候以公证、保全等方式加以留存，以在申请赔偿和诉讼中维护自身的权益。