海事法院管理体制改革问题探究
——兼论海事法院的司法定位
蔡斌航、廖 斌、张孝光
前 言
党的十八届三中全会提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，对法院管理体制改革作出了重大部署，党的十八届四中全会颁布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”，对三中全会提出的改革任务予以进一步深化。法院管理体制属于国家司法体制的重要组成部分，世界各国均根据各自国家的政体、社会制度以及国情对法院的设置及运行做出具体的制度安排。他山之石，可以攻玉。在当前改革的关键时期，对域外法院管理体制的比较考察，无疑具有重要的参考和借鉴意义。本文结合司法改革的趋势，提出将海事法院定位于海洋，确立海洋司法概念，以替代海事司法的提法，把所有跟海洋、海域开发利用相关的司法问题都纳入海事法院的管辖范围，这就从根本上解决了海事法院的管辖范围问题；海事司法还应立足于精品审判，案件不在于多，而在于精。同时，针对海事法院内部管理体制不顺所产生的一系列问题，从立法上、审级制度、内部管理机制等方面进行改革和完善，试图为海事法院的发展找到一条合适的出路。
一、法院管理体制概述
《辞海》将“体制”定义为，国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式的总称。为此，法院管理体制的内涵是，法院在国家权力配置下的组织体系和机构形式，区别于法院内部的管理机制，它着重解决的是司法管理权限、外部权力关系等主要内容，也就是法院由谁来管理、怎么管理的问题。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）为深化司法体制改革指明了方向，提出了司法体制改革的目标和总的框架。其核心就是“一个重心、两个基本点”，“一个重心”即“确保依法独立公正行使审判权检察权”，“两个基本点”，一是“改革司法管理体制”，“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”；二是“健全司法权力运行机制”，“优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督”，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责”，“明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”。“两个基本点”用一句话概括即司法外部的“去地方化”和司法内部的“去行政化”。可以预见，随着司法体制改革的深入，人民法院将进入一个“去行政化时代”。过去行政色彩浓厚的人民法院，该如何应对？法院的管理该如何规划、设计？如何实施执行呢？本文拟对此作些探讨。
二、我国海事法院管理体制的特征及改革的必要性
（一）我国海事法院管理体制具有的特征
中国的海事审判起源很早，1954年我国就曾设立水上运输法院专门受理辖区内的海事及普通刑、民事案件，但1957年后旋即撤销，又将海事案件归入地方法院管辖。发端于1984年6月1日的我国海事法院管理体制，以大连、天津、青岛、上海、广州和武汉六家海事法院的成立为标志；其后，又有海口、厦门、宁波和北海四家海事法院相继成立。十八年来，随着海事审判和海事法院的持续发展，截至1999年8月19日以北海海事法院的挂牌成立为标志，我国业已形成了分布合理、管辖区域覆盖中国沿海地区和长江水域的“海事司法网络”，从而基本完成了具有中国特色的海事法院管理体制雏形的构建。
海事法院成立伊始，全国人大常委会及最高人民法院即对其体制问题作了概括性规定，其后又作了若干补充。总体而言，我国海事法院管理体制具有以下特征：
1.最高人民法院民四庭负责监督指导全国海事法院审判工作
1987年3月31日最高人民法院设立交通运输审判庭，负责对全国海事审判工作的监督指导。其具体职责是：作为最高人民法院的业务审判庭，负责审理在全国范围内有重大影响的重大、疑难海商、海事第一审案件；审理各高级人民法院作为第一审的海商、海事上诉案件；审理经最高人民法院终审的海商、海事再审案件。同时，交通运输审判庭作为最高人民法院的职能庭室，代表最高人民法院行使监督指导权，即监督各高级人民法院、各海事法院海商、海事一、二审案件的审判工作；指定跨省、自治区、直辖市或跨海域的海商、海事方面的案件管辖；协调海事法院与地方各级法院及与其他部门之间的工作关系；对海商、海事审判工作进行调查研究，总结经验，指导审判实践。交通运输审判庭成立以来，创造性地完成了以上工作，而最杰出的成果则是实际主持起草了《海事诉讼特别程序法》，这是新中国第一部以最高人民法院名义起草并获通过的法律。随着新世纪大民事审判格局的确立，交通运输审判庭更名为民事审判第四庭，其职能作了相应调整，但对海事审判的监督指导功能不但没有改变，相反，该功能还相应地得以强化。
2.海事法院所在地的各高级人民法院是海商、海事案件的二审法院，并对各海事法院的审判工作进行监督指导
我国海事法院管理体制的现行建制是“三级二审终审制”，海事法院的级别相当于中级法院，不设海事基层法院，其上诉审法院为其所在地的各高级人民法院。目前一般是在有关高级人民法院民四庭设一个组，负责海商、海事案件的二审工作，同时也负责本辖区内有重大影响的海商、海事案件一审工作（但实践中一审案件都由海事法院负责）。在监督指导方面，高级法院主要是根据法律法规及最高人民法院的司法解释，给予海事法院以审判监督和指导。监督和指导的形式既可能是发布书面的规范性文件，如广西区高级人民法院就北海海事法院收案范围而面向全区各法院所发的文件，也可能是口头形式进行直接的监督指导。
3.海事法院负责辖区内的海商、海事案件一审工作，并接受所在地高级人民法院和最高人民法院的监督指导
随着北海海事法院在1999年8月19日的挂牌成立，我国沿海主要的省、自治区和直辖市都设立了海事法院。海事法院之多，为实现2010年成为亚太地区海事司法中心之一的目标奠定了物质上的基础。
本着机构设置和人员配置都力求精简的原则，海事法院内一般设有立案庭、海商庭、海事庭、执行局、政治部、办公室、研究室和法警支队等机构，人员配置最初为40-60人，随着海事诉讼管辖范围的扩大、海事案件数量和海事司法需求的增加，为更好地服务基层、为民司法，各海事法院陆续在辖区内的沿海港口设立了3-6个不等的派出法庭，北到黑龙江哈尔滨、南到海南三沙，实现了海事管辖的全覆盖。人员编制也随之增加到60-100人。1984年成立的六家海事法院，最初由中央委托交通部组建，并由交通部所属的港航部门作为代管单位进行管理，形成了行政主管部门甚至于企业管理海事法院的体制（1990年后成立的四家海事法院不存在这种体制问题）。这一体制是特定历史时期的产物，起到过积极作用，但终究与世人仰慕的法治原则及科学审判规律相悖，1999年6月，这六家海事法院已全部纳入海事司法体系，成建制地移交给所在省、直辖市党委和高级人民法院共同管理，彻底与交通部门及其所属企业脱钩。这一改良是必要的，否则审判独立从体制上即失去了保证，其裁判即便公正也难服人心，法治国家的进程必受阻滞。
海事法院的受案范围由最高人民法院规定，现行的是2016年2月24日公布并于3月1日起施行的《关于海事法院受理案件范围的规定》，这是我国为推进“一带一路”建设、海洋强国战略的实施而采取的一项重大司法举措。与之前适用了15年的2001规定相比，海事法院受案类型由4类63种扩展到6类108种，具体受案范围包括：海事侵权纠纷案件10种，海商合同纠纷案件42种，海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件15种，其他海事海商纠纷案件11种、海事行政案件7种，海事特别程序案件23种。同日最高人民法院还公布了《关于海事诉讼管辖问题的规定》，就海事法院间管辖区域调整、海事行政案件管辖、海事海商纠纷管辖权异议案件的审理等作出了明确而具体的规定。上述两个规定的颁布实施，进一步扩大了海事法院的受案范围，提升了海事法院在我国司法体系中的地位，对完善海事诉讼管辖、推进海事司法改革必将发挥重要而深远的作用。海事法院审理案件，程序上适用《海事诉讼特别程序法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，实体上适用我国缔结或加入的国际公约、海运国际惯例及《海商法》、《合同法》、《民法通则》等国内法。
4.海事法院实行跨区域专门管辖，有效破除了广为人们诟病的地方干预、地方保护主义和法院无法独立行使审判权问题
海事法院实行跨区域专门管辖，虽然设在各大沿海港口城市，但管辖范围远远超出本行政区域的范围，如武汉海事法院管辖整个长江干线的海事海商案件，横跨江苏、湖北、安徽、四川、重庆；大连海事法院除管辖辽宁省的各港口发生的海事海商案件，管辖范围还包括吉林、黑龙江两省的松花江、黑龙江和乌苏里江流域。而且，海事法院实行专门管辖，由于海上运输的特点，海事海商案件涉及的不仅包括当地当事人的案件，还包括涉外和涉港澳台案件。海事法院这种司法管辖的设计，有效破除了广为人们诟病的地方干预、地方保护主义和法院无法独立行使审判权问题。如海口海事法院，建院26年来，地方党委、政府、人大极少干预案件。每年由省高院部署的司法大接访活动，多年来除个别年份个别当事人反应问题外，大部分年份为零接访。周强院长对全国的海事审判工作作出积极的评价，认为涉外、海事审判和知识产权审判是目前社会认可度相对较高的部门。
海事法院的设立是建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的成功实践，有力保障海事法院公正独立地行使审判权，破除地方干预和地方保护主义的弊病。海事法院的特点就是管理和管辖制度基本上属于省或者省委托市管理人财物、实行跨区域管辖案件的模式。海事法院的设立，海事审判体系的完善，是人民司法事业的一个创举，大大丰富了审判工作的内涵，创新了审判体制和诉讼管辖制度，打破了以行政区划设置法院的格局，从体制机制上保证了海事法院依法独立行使审判权，具有深远的意义。
5.海事法院经费由所在地的市（副省）级或者省级财政保障，海事法院的日常经费分别列入市（副省）级或者省级财政主管部门的“一级预算单位”中
海事法院人员工资、办公经费等基本经费支出，按照海事法院定额标准编制预算，由市级（副省）级或者省级财政部门核定后逐月拨款。涉及物资装备、基本建设等专项经费，根据海事法院的预算，经审核后拨款。这就使法院的法官和院长、庭长在有足额财政保障的前提下能集中精力专心办案。
6.海事法院的管理体制对维护法院的中立地位具有良好的保障作用
海事法院的院长、副院长、庭长、副庭长分别由海事法院所在地的省、市人大常委会任命。尤为重要的是海事法院的管辖范围不受行政区域的限制，具有跨区域的特点，如厦门海事法院管辖福建与台湾两地之间的海事、海商案件；武汉海事法院管辖从重庆市到江苏省的长江水域及沿江港口，横跨六省一市；大连海事法院管辖整个东北三省通海可航水域、港口发生的海事、海商案件。这种管辖模式具有明显的优势，审判工作中基本上不受到地方保护主义的干扰，也不存在地方行政机关干预审判工作的问题，而且便于法院在案件审理、执行中与管辖范围内各地的协调，依法独立行使审判权的环境较好，为中立、公正地开展审判工作创造了条件。实践证明，海事法院通过发挥这种管辖模式的优势，在案件的审理中能严守中立、公正审判，案件审理质量普遍较好，受到了当事人和社会各界的好评。
海事法院在依法独立行使审判权方面有比其他法院更为优越的地方。海事法院因为要审理与水路运输相关的案件，涉及河、船、货、船员等，其管辖权必须以河流为坐标系进行划分，由于河流的跨域性，海事法院的管辖权也就随着河流的游动而延伸开来，比如，武汉海事法院的管辖范围沿长江流域，从重庆到上海上游。虽然当时划分海事法院管辖范围时，或许没有过多地考虑到防止地方保护主义的问题，但却客观上起到了这个作用。正是由于因为海事法院的司法管辖范围与县长、市长、省长的管辖范围没有直接联系，因此它们的管辖范围要宽得多，而相比其他普通法院而言，海事法院受到的干预的程度也最小。最高人民法院副院长万鄂湘就曾指出：“这说明法院的保障机制应与行政区域拉开距离，有利于法院的居中裁判和公正司法。高一层级的财政机关保障海事法院的经费问题，使得它们没有任何后顾之忧，行使审判权时必然保障公正。”
（二）我国现行海事管理体制改革的必要性
通过对全国海事法院的情况考察，我们感到，我国海事法院成立20多年来逐步走向成熟和完善，取得了很大的成绩。特别是其自身形成的财政保障有力、队伍素质高和跨区域管辖等特点非常值得我国地方法院借鉴。但是，三十年的发展，我们也不断认识到海事法院存在的一系列不足，并且这些不足越来越制约海事法院的发展。其中最主要的是海事法院管辖范围狭窄，管理体制不顺等问题。主要表现在以下几个方面：第一，案源来源单一，传统海事海商案件减少，受案量有所下降；第二，海事法院存在的一个普遍问题是人、财、物得不到有力保障；第三，党的领导与监督相对弱化；第四，上级法院对海事法院的指导相对弱化；第五，海事派出法庭存在基本建设薄弱、管理不顺的问题。
三、域外法院管理模式及借鉴启示
（一）域外法院管理模式及发展趋势
党的十八届四中全会《决定》为我们绘就了法院管理体制改革的远景和蓝图，如何将其变为现实，成为摆在我们面前的重大课题。“他山之石，可以攻玉”。国外成熟的法院管理模式可以给我们提供有益的借鉴。
对于国外法院管理模式，国内外学者有不同分类，最简单的是两分法，即英美法系国家实行的“司法自治型”法院管理模式和大陆法系国家实行“行政管理型”法院管理模式。比较常见、普遍的法院管理模式一般分为三类，即以美国为代表的司法自治型模式，以法国为代表的行政型模式和以荷兰为代表的司法委员会型模式。
1.司法自治型管理模式的代表--美国模式
自治型模式，主要是指法院的管理由司法部门自己控制，管理主体是最高司法机关或者法官集体（法官委员会），司法部门对法院管理事务享有决策权，并向立法机关负责，在司法部门内部审判权和司法行政管理权分离，行政事务实行专业化管理。美国联邦法院系统经过多年演变已经形成了以联邦司法会议为决策机构、以联邦法院行政管理局为执行机构的司法自治型管理体系。
联邦司法会议由美国联邦最高法院首席大法官、13个联邦巡回上诉法院首席法官以及来自每个巡回区的一名地区法官组成，所有成员的任期3-5年，司法会议每年至少召开一次，主要职能是发布全国性规则、指导性规范和政策，完善司法规程；讨论、批准联邦司法系统的年度预算报告；讨论决定诸如司法人员的调动、案件量问题及其他对司法部门有重要意义的事项；作为司法行政最高决策机构，在人力资源、行政、财政、自动化和科技等方面对联邦法院行政管理局进行监督和指导；行使有关法官行为、职业道德及司法纪律方面的监督权力。司法会议还设有若干委员会和工作小组，负责程序规则、行政和案件管理、预算与经费、行为规则、安全与设施、国际司法关系等具体工作。在每个巡回司法区设立巡回司法会议，其职能与联邦司法会议基本相同，只是管理范围限定在本巡回区。
联邦法院行政管理局负责联邦司法系统的司法行政管理，是联邦司法会议的执行机构。行政管理局局长由联邦最高法院首席大法官征求司法会议的意见后任命，并在首席大法官和联邦司法会议领导下工作。联邦法院行政管理局为联邦法院的运行提供项目管理和行政支持，制订长期计划和预算，并协调司法部门的建筑与设施的管理，基本上负责全部联邦法院的日常运行，其工作范围包括人事、工资、器材与办公用品、收集信息等。每个联邦上诉法院、地区法院都有1名行政主任，协调首席法官处理该法院的内部行政事务。他们的职责是人事管理、财务管理、物质设施、陪审团管理、统计工作、开庭日期和其他工作日程安排、研究工作及与议会、政府有关部门的联络工作。各级法院首席法官大约有1/3的时间用于法院行政事务管理。
美国州法院系统的管理并不完全统一，但各州都相继成立了司法委员会，负责监督本州各级法院的司法业务，制定法院行政管理规章，平衡法官工作量等，而且各州大都在司法委员会之下设行政管理委员会，或称法院行政管理办公室，负责法院机关管理事务。
2.行政型法院管理模式的代表--法国模式
行政型模式是指法院管理由行政部门控制，管理主体是行政部门（通常是司法部）。行政部门对法院管理事务享有决策权，并向立法机关负责。
法国是单一制国家，高度重视司法统一和权威，它把司法权规定为中央事权，司法行政事务由司法部统一管理。司法部是一个独立的司法行政机构，负责法院系统的行政组织、人事调动、经费预算管理以及法官的培训等行政性事务。司法部还通过授权给上诉法院对本院和下级法院行使管理权等分权方式，保证上诉法法院管理的分散和有效性，上诉法院对基层法院的集中管理，保证了管理的统一。但基层法院内部和审判实务联系紧密的审判管理事务由基层法院法官掌管，形成了由最高司法委员会负责法官管理，司法部负责财物以及非法官人员管理的模式，法院的行政集权管理和法院分权管理做到了较好的统一。
3.司法委员会型管理模式代表--荷兰模式
司法委员会型模式，是指成立独立的司法委员会负责法院管理，形成司法部门审判权力和司法行政管理权力的外部分离。司法委员会对法院是宏观管理，司法委员会成员往往以法院系统的人员占多数，所以在司法委员会型模式中，法院（法官）的权力在法院管理中占主导地位，单个法院享有较多的自治性管理权限，这是司法委员会型与司法自治型管理的共通之处。
荷兰在司法改革之前，法院管理隶属于司法部。2001年，荷兰设立司法委员会。司法委员会由5名成员组成，其中3名法官和2名非法官（可以是政治家或其他职业人任），成员由司法部长提名，国王任命，任期6年。3名法官委员大多是在法院担任职务多年的资深法官。司法委员会的功能：①法院预算的准备工作；②国家预算中的费用支出部分；③支持法院的经营管理（自动化、信息化、办公地点及保安、法院的管理质量及组织机构的服务质量、人事事务）；④监督法院对预算的执行；⑤监督法院的经营管理；⑥开展法院人员招聘、录用、任命及培训等方面的全面工作。
司法委员会负责法院外部管理，司法委员会的具体工作通过每个法院所成立的法院管理委员会来落实。法院管理委员会负责法院内部行政管理，对司法委员会负责。各法院的管理委员会，由该法院院长、行政院长（管理主任）、以及各法庭庭长组成，其中行政院长为非司法人员，法院管理委员会成员由司法部长提名，国王任命，任期6年，可以连任。管理委员会负责法院日常事务管理，主要职能：①自动化和管理信息的设施；②预算准备、确定和实施工作；③办公地点和保安；④法院的管理质量和组织机构的服务质量；⑤人事事务；⑥其他。
从一些国家司法管理体制的演变看，法院管理的行政型模式，是较早形成的传统管理模式。但是随着法院和法官独立性、自治性日益增强，行政型管理模式日渐式微，并逐渐向其他管理模式转变。纵观当今世界各国司法管理模式的发展变化，“去行政化”，强化法院管理的自治性是一个明显的趋势。因为，法院管理的根本目的在于保障司法公正和效率，管理体制的设计和运行必须以法官主体和审判权行使为核心，以实现司法权独立行使和法官专注于裁判为目的。为此，美国、欧洲，包括非洲、拉丁美洲一些国家改革法院管理体制主要围绕两方面：一是强化法官的行为规则制定权力；二是在实行专业化管理的同时，扩大职业法官在司法管理团队中的力量，赋予法院系统较大自主管理权限。截止目前，澳大利亚、加拿大、格鲁吉亚等国的法院管理权均由国家司法部移交给了在最高法院成立的法院管理委员会，反映出法院自治管理的发展趋势。
此外，无论行政型管理模式还是自治型管理模式，均实行审判职能与司法行政管理职能的分离，两种模式的不同仅在于前者是将司法政务完全独立于法院系统的外部分离管理，而后者则是在法院主导下的司法行政管理的相对分离。
（二）域外法院管理模式借鉴与启示
1.法院体制改革的方向
任何改革都有其目的和方向，法院体制改革也不例外。我国现行的法院体制脱胎于高度集权的计划经济的特定历史背景，随着我国市场经济体系的建立，在经济社会深刻变化和民主政治快步前进的同时，这一体制的弊端日益突出。具体表现为: 市场经济体制的内在要求与法院管理体制的矛盾日益凸现; 法院的地位和权力与客观形势发展对其要求极不适应; 法院独立审判原则与现行执法体制不相匹配; 现行审判机构的职权划分, 无法贯彻经济高效、司法公正的原则。针对以上弊端, 司法界、法学界纷纷提出了建议和设想, 集中起来主要有以下几方面：移植西方的司法管辖区制度，打破现行的司法辖区和行政辖区重合的局面，摆脱地方党政机关的干扰, 保证人民法院的独立审判权；改革法院人事管理体制,法官由最高人民法院提名, 由全国人大统一任免, 实现垂直管理。人民法院院长、审判委员会委员从资深法官中选任，淡化法官的等级级别，实现法官之间的平等, 保证法官的独立审判；改革法院财政供给体制, 法院的经费统一列入国家财政预算, 经全国人大审议，由最高人民法院直接下拨, 改变法院对地方政府的经济依赖；取消审判委员会和法官行政级别, 法官脱离公务员管理，建立有别于公务员考试的法官选任标准，推行从优秀律师中选任法官的做法，实行法官专家化、终身制等。以上建议和设想是为了解决司法权地方化、法院行政化、法官大众化的问题。因此，我国法院体制的方向应当明确为防止审判权地方化、防止法院行政化和法官职业化。
2、海事法院的改革优势
海事法院是专门从事海事海商案件审理的专门法院，自第一批海事法院的建立，已走过了30个春秋，也积累了一定的与地方法院不同的实践，其中一些制度和做法走在了全国法院体制改革的前列，具备了先行先试、率先突破的试验区基础。具体的优势包括：⑴司法管辖区与行政管辖区域不重合，受地方干涉因素相对较少，长臂管辖优势明显。大多数海事法院的司法管辖地域与行政管辖区域不重合，有效地阻断了地方行政权对司法权的干预。如武汉海事法院，其辖区跨六省一市（四川、湖北、安徽、江西、湖南、江苏、重庆），在防止了审判权地方化效果方面成就斐然。⑵审判专业化程度高，法官相对素质较高，已具备法官职业化雏形。海事法院属于专门法院，从事的业务范围仅限于海事海商案件和海事执行案件，二十余年的专门审判历史，培养了精英化、专家化海事法官队伍。无论是从法官的平均学历水平、学位结构、审判文书及论文获奖情况以及专题调研等方面都远远高于一般中级法院。经过全体海事法官多年的努力，我国海事法院在国际司法界赢得尊重，中国海事裁判文书也得到世界上多数国家的承认与执行。⑶建院时间短，人员相对少，无历史包袱，财政不有压力相对较小。我国法院一直实行的是依靠当地政府的财政供给体制，这无疑给行政权影响司法权创造了物质条件。目前，在全国十家海事法院中，编制最多的法院人数也未过百人，全国海事法院人员总数未过千人，再加上海事法院成立时间短，离退休人员少，如果均由中央财政统一拨款，相对财政压力不大。⑷业务范围相对较窄，体制改革负面影响面有限。如同其他改革事物一样, 法院体制的改革也面临着成功与失败两种可能性, 体制革新的征途上充满着各种各样风险。体制改革的技术成果能否适应法院的实际，面临诸多不确定因素，是不依人们的主观意志为转移的。中国有一句偐语叫“船小好调头”，结合海事法院审判人员少、业务范围窄、行业影响面不大的实际，改革的风险应当在可控的范围内，对改革中出现的问题，能够及时作出相应的调整。
法院体制改革是一项系统工程, 涉及到我国整个司法体系乃至政治制度，牵一发而动全身, 绝不能急于求成。目前，我国海事法院在防止司法权地方化和法官职业化建设方面作出的努力是有目共睹的，已经向着我国的司法现代化目标迈出了可贵的一步，这也是我国在探索具有中国特色司法体制方面取得的可喜成就。如何在总结经验的同时进一步寻求突破，考验着司法改革者的政治智慧。面对我国区域面积广、社会矛盾尖锐、社会主义法制体制刚刚建立的现实情境，在海事法院建立司法改革试验区，分梯次进行改革试验无疑是正确的选择。这样的改革安排，可以让我国海事法院在自身体制得到完善的同时，为积极探索我国新型法院体制试错，从而真正建立起具有中国特色并适于我国经济社会和谐发展的新型法院体制，推动我国司法现代化的改革目标早日实现。
因此，我们要完善海事法院管理体制及审判机制。一是要抓紧深化海事法院管理体制改革。目前，十个海事法院在干部管理、财政经费管理、地方党委领导等问题上并不统一，存在多种模式。海事法院跨行政区域管辖的特点决定了它不能像地方法院那样直接受地方党委的统一领导，也难以得到地方政府的有力支持，造成海事法院管理体制游离于现有体制之外的不利局面，制约了海事法院的科学发展。最高人民法院将把理顺海事法院管理体制列入议事日程，认真调查研究，广泛征求意见，力争将海事法院管理体制基本统一到上海、天津等海事法院管理模式上去。二是要在严格执行海事案件专门管辖制度、防止海事案件流失的基础上，根据新形势任务需要，适度拓展海事法院管辖范围。海事行政案件的管辖问题几经反复，已引起海事行政部门及社会的广泛关注。从海事法院的管辖区域与海事行政管辖区域的一致性、海事行政案件的专业性和国际性、适用法律的复杂性等因素考虑，由海事法院对海事行政案件行使专门管辖是解决问题的最好方式。可喜的是，经过近年来青岛、海口、广州等海事法院在所在地高级法院的支持下进行海事行政案件指定管辖试点的基础上，最高人民法院审时度势，在最新出台的《关于海事法院受理案件范围的规定》和《关于海事诉讼管辖问题的规定》中明确将海事行政案件列为海事法院的受案范围。另外，陆源污染海域、海洋案件由海事法院管辖，有利于充分发挥海事法院跨行政区域管辖的优势及专业特长，我们要在及时总结经验的基础上，规范有序地开展这项工作。要完善涉外商事案件管辖制度。集中管辖是实施涉外商事审判精品战略的产物，客观上推进了涉外商事审判质量的提高，其历史功绩不应否认。但也要看到，随着国务院引导外资向中西部流动政策的实施、区域经济的协调发展，涉外商事案件的普遍化乃大势所趋。边境贸易的发展、境外自然人境内经济活动的频繁，小额纠纷随之大量增加，当事人为小额纠纷到路途遥远的中级法院或高级法院进行诉讼成本过高，不利于保护当事人的合法权益。近年来，为适应情况的发展变化，最高人民法院通过单个审批的方式，赋予了一部分中级人民法院及个别基层法院涉外案件管辖权。完善涉外案件管辖制度，要进行一次全面的调查摸底，在充分弄清弄准情况的基础上，提出改进涉外案件集中管辖机制的具体方案。
四、海事法院的司法定位
（一）30年“海事司法”定位的历史回顾
1984年11月14日全国人大常务委员会通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，决定在沿海一定的港口城市设立海事法院。规定了设立海事法院的目的是“为了适应我国海上运输和对外经济贸易事业发展的需要，有效地行使我国司法管辖权，及时地审理海事、海商案件，以维护我国和外国的当事人的合法权益”，可以看出，海事法院最初定位于解决海事、海商纠纷，而解决海事海商纠纷的目的是“为了适应我国海上运输和对外经济贸易事业发展的需要”，在改革开放大力发展对外经济的特殊历史时期，海事法院致力于维护这一国策而设立。
同年最高人民法院出台《关于设立海事法院几个问题的决定》，决定在广州、上海、青岛、天津、大连和武汉设立第一批海事法院，并以列举的方式规定了海事法院的受案范围，除第三条第14项规定管辖“海洋开发和海洋利用纠纷案件”与第16项规定管辖海事行政案件外，《最高法院决定》基本上是按照人大常委会的决定的精神来对海事法院的受案范围作出规定的。至此，从所管辖的范围来看，海事法院类似于铁路运输法院，主要是管辖与海上运输有关的案件，我们也可以称其为海上运输法院。
此后，最高人民法院于1989年印发《关于海事法院收案范围的规定》第三条第5项对“海洋开发和海洋利用纠纷案件”进行了较为详细的规定；2001年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》第三条第40、41项规定了海事法院对海事行政、海事行政赔偿案件的受理；2003年最高院办公厅以通知的方式决定海事法院不再受理海事行政与海事行政赔偿案件。之后很长一段时间，最高法院再没有明确的文件对海事法院的受案范围作出新的规定，但地方高院如山东省高院、海南省高院、广东省高院等先后以指定管辖的方式将海事行政案件与海洋环境污染案件指定给海事法院管辖。直到2016年2月，最高人民法院最新出台了《关于海事法院受理案件范围的规定》和《关于海事诉讼管辖问题的规定》，将海事行政案件与海洋环境污染案件明确列为海事法院的管辖范围，从而从制度上解决了实践中长期困扰海事法院的这一问题。
综上，我们可以看出，从全国人大常务委员会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》到最高法院《关于设立海事法院几个问题的决定》与《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》，都是将海事法院定位于审理海事海商案件的专门法院，且对海事、海商采用的是狭义的解释，即仅局限于与海上运输和船舶有关的海事海商案件，此类案件属于民事案件的范畴，不包括行政案件与刑事案件。不难看出，一直以来，海事法院的定位立足于审理海事、海商纠纷，局限于“海事司法”的狭义概念。现随着《关于海事法院受理案件范围的规定》和《关于海事诉讼管辖问题的规定》的出台，海事司法的外延有所拓展，但还远远不够。
（二）海事法院司法定位应立足于海洋，确立“海洋司法”新概念
设立海事法院的初衷是“为了适应我国海上运输和对外经济贸易事业发展的需要，有效地行使我国司法管辖权，及时地审理海事、海商案件，以维护我国和外国的当事人的合法权益”，海事法院成立30年来，为我国改革开放，特别是海上运输与对外经济贸易的发展做出了不可磨灭的贡献。而且，海事法院与国际接轨的审判理念与特殊的管理体制为司法改革提供很好的借鉴与参考。但是，随着“一带一路”建设、海洋强国、京津冀一体化及长江经济带发展规划等重大国家战略的实施，我国海上活动日益频繁，海洋经济迅猛发展，由此引发的新类型涉海纠纷不断增加，对海事审判提出更为迫切的司法需求。所谓海洋强国战略，是要立足于海洋，把每一寸海洋都当做自己的国土一样去管理、开发、建设，海上运输与对外贸易在新的历史时期固然很重要，但是海上运输与对外贸易仅仅是海洋强国战略中的一部分。海事法院一路走来，一直在探索先进的海事司法理念与制度，我们不能说海事法院最初立足于服务海上运输与对外贸易的司法定位是错误的，但是，发展到今天新的历史时期，海事法院的这一司法定位至少是不符合历史发展的趋势的。
首先，随着外向型经济的转型和科学技术的发展，海上运输专业化、海运船舶大型化趋势明显，海运“航空母舰”和超大型专业船舶逐渐成为海运业提高效率、降低风险和成本的标配。由此带来的直接后果是海事海商争议，特别是船舶碰撞、共同海损等海事事故导致的争议逐年减少，相应地，十家海事法院的传统海事海商案件也有萎缩的趋势。海事海商案件的减少影响到海事法院的收案量，无为就无位，势必会让人怀疑海事法院存在的必要性。而实际上，海事法院作为唯一受理涉海案件的专门法院，在海洋强国战略这一历史背景下理应发挥其应该发挥的重要作用。
其次，海洋强国战略的提出，涉海的新类型案件不断增多，如海洋环境污染案件，海洋开发利用产生的案件等。加强海洋环境的保护是海洋强国战略的重要组成部分，海洋垃圾倾倒、船舶油料污染、海底石油钻探等引起的海洋环境污染屡见不鲜，该类案件往往具有很强的专业性，由地方法院管辖显然不合适，海事法院的专业性与跨地域性审理此类案件有其自身的优势。
第三，统管海洋执法和海岸警卫的国家海警局成立，海洋执法过程中势必将产生大量的海事行政、海事行政赔偿及海事行政执行案件。在2001年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》中海事行政案件等三类案件本是属于海事法院的管辖范围，但2003年最高法院办公厅以《通知》的形式决定海事法院不再受理海事行政案件。此后虽然有地方高院将海事行政案件指定给海事法院管辖，但对海事法院而言，指定审理的案件仍然有名不正言不顺之嫌。好在《关于海事法院受理案件范围的规定》和《关于海事诉讼管辖问题的规定》的出台，及时将海事法院管辖海事行政案件进行了合法化。可以预见，2016年国家海警局的成立，使得海上执法成为了跨区域性的行政行为，有行政行为，必然有相应的行政救济，海事法院的跨地域性必然成为行政当事人的首选。
第四，海事法院的受案范围有突破审理传统海事海商案件的趋势。从《最高法院决定》的规定来看，海事法院受理的海事案件主要是与国际运输活动有关的案件；2001年《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》，到各高级法院对一些案件的指定管辖，再到《关于海事法院受理案件范围的规定》和《关于海事诉讼管辖问题的规定》的出台，海事法院逐步对海事行政、海事仲裁、陆源污染、海洋开发利用等案件进行审理。这种用实践倒逼制度设计的尝试也在一定程度上说明海事法院审理此类案件的合理性和迫切性。
第五，海事法院专属管辖不彻底。“海事”的外延是“海洋”，但海事法院现有的管辖基本限于海上运输活动而不是与海洋有关的活动所产生的纠纷；海事行政、涉海刑事案件等具有很强专业性的案件类型未能纳入海事法院的管辖范围。这种立足于传统海事海商案件的海事管辖模式，与海洋强国战略不相适应。
综上所述，在大力发展海洋经济，建设海洋强国的重要战略机遇期，提出并确立海洋司法概念，以替代海事司法的提法，正当其时。所谓海洋司法，就是把所有跟海洋、海域开发利用相关的司法问题都纳入海事法院的管辖范围，这不仅能从根本上克服海事法院过于狭窄的管辖空间与高素质的海事法官队伍不相协调的矛盾，更好地发挥海事审判的作用，同时也是海事法院适应社会经济新常态的应有之举。
五、海事法院管理体制的改革建议
（一）理顺立法上的矛盾与羁绊
首先，要打破《海商法》与《海事诉讼特别程序法》是海事法院存在的基本法律依据的错误观念。一直以来，人们普遍认为《海商法》与《海事诉讼特别程序法》是海事法院存在的法律依据。但是，我们不难看出，以上法律只是对审理海事海商案件本身的实体与程序进行规定，并未对海事法院的设立、组织、管理作出相应的规定。也就是说，即使没有海事法院的存在，其他地方法院同样可以按照《海商法》与《海事诉讼特别程序法》的规定来审理海事海商案件。同理，海事法院作为专门法院并不仅仅局限于审理海事海商案件，其完全可以根据法律的相关规定来审理涉海的相关案件。
其次，建议修改《全国人大常务委员会决定》，突破海事法院审理传统海事、海商案件的桎梏，明确规定海事法院立足于海洋，专门管辖与海洋有关的案件。可以将《全国人大常务委员会决定》中“为了适应我国海上运输和对外经济贸易事业发展的需要，有效地行使我国司法管辖权，及时地审理海事、海商案件，以维护我国和外国的当事人的合法权益”修改为“为了适应海洋经济、海上运输、对外贸易事业发展的需要，有效地行使我国海洋司法管辖权，维护国家海洋权益，平等保护我国和外国当事人的合法权益”。
第三，建议修改《人民法院组织法》，在《人民法院组织法》中设立一章对海事法院等专门人民法院进行特殊的规定。按照此次司法改革的精神，我国除军事法院、海事法院、铁路运输法院等专门法院外，还将在全国范围内成立知识产权法院，有的学者更认为还应该成立环境保护法院与未成年法院等专门法院。司法的专业化一定程度上能够起到分解司法权力的作用，也是司法改革的基本趋势，实践证明，让专业的司法从业人员干专业的活，比将所有的司法权力全部放入一个篮子更为科学与合理。而且，专门法院的存在不能仅靠全国人大的一个《决定》，应该以法律的形式将其确定下来。
第四，明确规定海事行政案件、海洋环保案件由海事法院管辖，积极探索将涉海刑事案件纳入海事法院管辖范围的可行性。《全国人大常委会决定》没有禁止性规定海事法院不受理海事行政案件，而最高法院设立海事法院的《最高法院决定》中明确规定海事法院受理海事行政案件，之后，最高法院一直以司法解释的形式规定海事法院受理海事行政案件，直到2003年最高法院办公厅以通知的形式规定海事法院不再受理海事行政案件。2009年山东省高院率先出台《山东省高级人民法院关于海事行政案件管辖的意见（试行）》和《山东省高级人民法院关于海域污染损害赔偿案件管辖的意见（试行）》，开创了将海事行政案件和海域污染损害赔偿案件明确指定给海事法院管辖的先例，此举得到了最高人民法院相关领导和负责指导海事审判工作的民四庭的支持。随后，海南省高院于2011年、广东省高院于2012年分别出台意见，规定将海事行政案件、海事行政赔偿案件、陆源污染海域及通海水域纠纷案件指定海口、广州海事法院管辖。几年的审判实践表明，海事法院管辖上述两类案件，得到司法界、海事行政部门和涉海企业的一致认同。在此基础上，由最高法院出台统一的管辖规定，明确海事行政案件、海洋环保案件由海事法院管辖，从而结束各行其是、各自为政的局面，对于统一司法管辖尺度，维护法律的严肃性，可谓是水到渠成、顺理成章之事。另外，船舶倾污、船舶碰撞责任事故、碰撞逃逸等涉海刑事案件具有很强的专业性，在过去很长一段时间，由于地方法院缺乏相应的专业人员，此类案件的审理一直未能体现出其应有的专业性和刑罚相当的特点，不利于海洋环境的保护和海上秩序的规范。因此，积极探索将具有鲜明海上特点的刑事案件纳入海事法院的管辖，可以更大程度地发挥海事法院在中国审判体系中的作用，同时也为海事法院自身的发展增加动力。
（二）从机构设置上完善海事审判的“四级二审终审制”
1、在全国设立海事高院，完善专业化海事审判制度。
海事法院要成为我国海洋强国战略的有力司法保障，光靠各地高院的支持是远远不够的，海事法院的管辖范围与所在省份的范围相当，有的甚至远远超过所在省份的管辖范围，而海事法院在地方高院对应的只是民四庭，有的甚至是民三庭（如海南省高院民三庭不仅负责海事海商案件的上诉审，而且还是知识产权等案件的上诉审理机构），海事法院的管辖面积与地方高院对海事法院的重视程度是不相当的，这在一定程度上制约了海事法院的发展与壮大。对于扩大受案范围，各海事法院和最高院民四庭都有呼吁和争取，但因为海事审判仅是各省（直辖市）审判工作的一小部分，海事法院受案范围是否扩大，对全省（直辖市）的审判工作并没有影响，各地高院为海事法院争取扩大受案范围的动力不大，在争取海事法院管辖范围方面，作为中坚力量的高院也是缺位的。另外，海事法院长期以来被世人称颂的是跨区域管辖，然而，虽然海事法院的一审具有跨区域性，但是起决定作用的上诉法院是地方高院，无疑为地方保护主义开了一扇窗。综上，海事法院要进一步发展，海事高院的设立是非常必要的。
因此，建议在现有海事法院之上，成立一个海事高级法院，统一规范和指导全国海事司法活动。走专门化的审判道路，是我国海事审判体制创新的最终选择。跨地域设立海事法院，实行海事案件的专门管辖，这仅仅是在专门化的审判道路上迈出了第一步。二审海事案件归作为地方法院的高级法院管辖，不符合设立海事法院的初衷，它只是在特定历史条件下的一种权宜之计或过渡。且经过了三十年的实践，我国经济形势和司法环境早已发生了很大改变，此种管理体制出现的弊端和问题也愈来愈明显，极大地制约和影响了我国加入世贸组织后面临的统一海事司法的进程。设立海事高级法院，早有酝酿，尤其是1999年10月被正式纳入《人民法院五年改革纲要》后，受到了司法界和理论界的广泛关注和重视，且呼声甚高。为此，最高人民法院还组织有关各方召开了数次座谈会，对设立海事高级法院的具体问题专门进行了研究、论证。可以说，现在已不再是要不要设立海事高级法院的问题，而是如何组建海事高级法院的问题。
自人民法院第一个五年改革纲要提出设立海事高院以来，对如何设立海事高院，专家学者和海事法官做了很多研究，提出了很多有见地的方案，最高院还形成了具体的实施方案。这些方案有全国设立一个海事高院再设立几个巡回法庭、设立南北两个海事高院等等。我们认为，在北京设立全国唯一一个海事高院，然后再设立几个专业巡回法庭最为合理，也符合目前的司法改革方向。如果在南北设立两家海事高院，难免使海事高院设立地的海事法院在资源的分配、人员流动的机会，甚至案件管辖的协调等方面占据有利的位置，有违司法的公平正义原则。更不利的是由于财政来源于地方，法官的任命可能要经过地方人大，难于摆脱地方保护主义的嫌疑，也一样是不完全的跨行政区域管辖，最终不利于海事法院的发展。
2、设置海事基层法院，完善海事案件审级制度
即将现存的海事法院确定为海事中级法院，在其下面设置海事基层法院。这样，海事案件的审级就与地方法院相协调，同为“四级二审终审制”。近年来，为改革完善现行海事案件的审级制度，各海事法院都进行了一些有益的探索和实践，如跨省、市设立派出法庭等，对于方便海事法院及时行使管辖权，方便当事人进行诉讼起到了积极的作用。但赋予派出法庭以一级审判权却于法无据，因而此举对完善海事案件审级制度也于事无补。根据目前我国沿海地区经济发展状况和各海事法院受理案件的情况，全国只需设十个海事中级法院，每个海事中级法院只需下设一个海事基层法院，然后根据辖区情况，再分设若干派出法庭。至于海事基层法院的名称，可借鉴国外的先例，称“某某海事初审法院”；其机构设置，可采取灵活的办法，各海事法院应从其实际情况出发，既可采取“一套人马，二块牌子”的办法，亦可采取单独设立的办法，但不论采取哪种办法，都应报经最高人民法院批准。海事案件审级制度的完善，不仅较好地体现了“两便”原则，使得绝大多数海事案件在两级海事法院内便可得到处理：而且较好地解决了不同类型的案件在审级上的不同需要：从而较好地适应了海事案件专业性强的特点，有利于海事审判职能作用的有效发挥，也有利于在国际上树立我国海事司法的良好形象。
3、在最高法院增设专门的海事审判庭，完善并加强海事审判“三审合一”后对海事审判工作的指导和监督。
按照现在的体制归口模式，海事法院的审判指导和监督职能由最高法院民四庭行使，而这恰恰是海事法院管辖范围过窄的一个明证。将海事审判简单地归为民事审判之一种，由负责涉外民商事案件审判的民四庭归口指导，从客观上淡化了海事法院的专业性特点，夸大了其涉外性特点，不利于海事法院扩大管辖范围的努力，也成了行政案件和刑事案件纳入海事法院审判范围的一道难以逾越的鸿沟。因此我们认为：有必要在最高人民法院增设一个专门对口海事法院的审判庭，统揽各级海事审判工作，从建制上突破海事法院的管辖瓶颈，推进海事审判“三审合一”进程，使海事法院获得更大的生存空间和发挥作用的舞台。
（三）完善海事法院系统纵向管理体制
海事法院受海事高院的指导和监督，人、财、物由海事高院统一管理与调配。
自1999年海事法院脱离交通部管理，纳入国家司法体系后，海事法院作为一个专业法院，在我国的涉外司法审判领域发挥了越来越大的作用，但由于海事法院管辖的特殊性，现有的10家海事法院均设在沿海港口城市，机构上属中级法院建制，而审级上只审理一审案件，发挥基层法院的职能，因此在党务、人大监督、人财物等各方面存在着诸多的不同点，比如有些属省直机关、有些属市直机关；有些由省级人大常委会行使审判职务的任命权、有些则由市级人大常委会行使；有些行政经费由省级财政编制和拨付、有些由市级财政编制和拨付。这种体制上的不同，导致了管理上的不顺，影响了海事法院的发展。因此有必要统一10家海事法院的管理体制，以目前的情况看，我们认为：将海事法院的管理体制在党务、人大监督、人财物等各方面朝着由海事高院直管，由中央财政编制并拨付行政经费，由地方人大监督方向理顺，建立有利于党的领导，有利于保持海事审判的专门性，有利于发挥海事审判队伍职能，有利于人大、政府及社会各部门监督、支持与帮助海事审判工作的管理体制。
（四）完善海事法院系统横向管理体制
首先，在案件分工上打破传统的海事、海商界限，统称为海事案件，撤销海商庭，海事法院内均设海事审判第一庭、海事审判第二庭，如有必要，亦可设立海事审判第三庭，以取代原先所设立的海商审判庭和海事审判庭。从现实状况看，一方面海事案件与海商案件数量越来越不平衡，现有的海事庭和海商庭的设置与其审理案件的实际情况名实难副；另一方面海事、海商案件的界限越来越不明显，很多新类型案件呈现出海事侵权和海商合同特点兼而有之的现象。同时，海事审判具有较强的涉外性，其许多概念和术语都是从有关国际公约中借鉴或移植而来。在英文里，maritime一词，既可以翻译为“海商”，也可以翻译为“海事”，故海事、海商案件之分不符合国际习惯，不利于与国外海事司法机关的协助与交流。即使从案件性质来划分，事实上许多案件，如共同海损纠纷案件、海运欺诈纠纷案件、船舶优先权纠纷案件等已很难就其简单地作出属于“合同”或“侵权”纠纷的区分。因此，实践中划分“海商案件”和“海事案件”既不科学，也无多少实际意义。
其次，增设海事行政审判庭，实现海事行政案件审判的专业化。海事行政案件属海事法院的新型案件，由于以往法律限定专门人民法院不设行政审判庭，不受理行政案件，故海事法院对行政案件，既没有相应的机构和人员，也缺乏审判的知识和经验。而行政案件不同于民事和以往海事案件的审理，有其自身的规律。由海事法院受理海事行政案件，体现了此类案件审判的专业化，有利于提高办案质量。但海事行政审判毕竟才刚刚起步，其需要面对的工作很多。眼下当务之急，是尽快设置专门的审判庭，配备专门的人员，并积极做好人员培训和宣传推广工作，以备应对，争取少走或不走弯路，早日打开局面。
第三，增设涉海事刑事审判庭，将船舶倾污、船舶碰撞责任事故、碰撞逃逸等需要追究相关海上从业人员刑事责任的案件纳入海事法院的管辖范围。船舶倾污、船舶碰撞责任事故、碰撞逃逸等涉海刑事案件具有很强的专业性，在过去很长一段时间，由于地方法院缺乏相应的专业人员，此类案件的审理一直未能体现出其应有的专业性和刑罚相当的特点，不利于海洋环境的保护和海上秩序的规范。因此建议，探索将涉海刑事案件纳入海事法院管辖的可行性，将具有鲜明海上特点的刑事案件纳入海事法院的管辖，可以更大程度地发挥海事法院在中国审判体系中的作用，同时也为海事法院自身的发展增加了动力。
（五）改革海事法院人事管理体制，确保海事审判队伍专业化和专门化
要以“司法改革”为契机，结合最高人民法院颁布的《关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要》和《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，联系海事法院实际，在合理确定法官员额的基础上，切实提高海事法官职业准入“门槛”。从海事审判的专业性、技术性和涉外性较强的特点出发，要将那些既有深厚的法学理论功底、较高的外语水平，又有一定港航实践经验的人才吸收进海事审判队伍中来，以充实审判力量。同时，也要严把出口关，要通过提高待遇，改善工作条件等办法，把好不容易培养起来的高素质海事法官留下来，以免造成人才流失。故在条件成熟时，对海事法院的组织体制、财政体制也需进行必要的改革。要改进海事法官的教育培训制度，注重和加强我国海事法官与国外法官及海事司法机关的交流和合作，积极借鉴其先进的司法管理经验，以改革和完善我国的海事审判制度，促进海事司法制度的现代化和国际化。
（六）创新党的组织领导方式，改条块式为垂直式领导
由现有的条块结合式的党组织领导方式变更为系统内的下级海事法院党组织服从上级海事法院党组织的垂直领导方式。可以在海事法院系统内建立党委，海事初审法院党委向海事上诉审法院党委负责并报告工作，海事上诉审法院党委向海事终审法院党委负责并报告工作，海事终审法院党委向最高人民法院负责并报告工作。海事法官统一由全国人大常委会任命，海事法院系统工作由最高人民法院代为向全国人大报告。
（七）完善派出法庭的海事司法延伸作用
1、理顺海事法庭存在的法律屏障，让海事法庭的存在有法可依
2005年最高法院发布的《关于全面加强人民法庭工作的决定》是当前和今后一个时期人民法庭工作的系统规范，从其内容和实际落实情况看，主要是对基层法院的人民法庭工作的指导和规范，不完全适用于海事法院派出法庭。而且《决定》对海事法院派出法庭的规定过于原则，针对性不强，难以操作。因此，有必要借此次司法改革，为海事法庭各项工作创设统一规范的制度依据。我们认为，可以对最高人民法院《关于全面加强人民法庭工作的决定》进行修订，根据海事审判特点对海事法院派出法庭的各项工作补充特别规定，或是列出专门章节，针对海事派出法庭的特点在设立条件、审判管理、后勤保障等方面作出特别规定。
2、加强人财物向海事法庭倾斜
第一，调整海事法庭人员配置结构。首先，根据最高院《关于全面加强人民法庭工作的决定》第5条规定标准，一个法庭至少要配备三名法官，一名书记员，有条件的应配备一名司法警察。其目的是保证人民法庭能够依法独立、公正和高效地行使审判权。其次，要逐步实现法庭常驻人员本地化，这样有利于节约办案成本，提高工作效率，也便于辖区基层群众寻求海事司法救济。
第二，适当提高海事法庭的经济待遇。应当提高法庭一线干警的办案补助及工资福利待遇，多出台一些待遇上的优惠政策，不仅要在工作上给予极大的支持，还应把更多的关心和温暖融入到干警的生活上。
第三，优先提拔有法庭工作经验的干警。对海事法庭法官在政治上要优先培养、提拔、重用。在解决法院干部职级待遇时，首先考虑法庭干警，在解决困难和问题时，将法庭摆在首位。具体而言，就是要把《最高人民法院关于全面加强人民法庭工作的决定》第31条作为一项硬性指标执行，从而保证在政治待遇上向法庭干警倾斜。
3、改革海事法庭的人民陪审员制度
首先，规范人民陪审员的选任。人民陪审员应从各海事法庭辖区挑选，然后统一由海事法院通过相应的法律程序进行任命，这样可以解决人民陪审员任命混乱的问题。其次，严格规范人民陪审员选任的条件，适当增加熟悉海事业务的人民陪审员的参审率，选任一批专业对口的专家型人民陪审员。第三，适当提高人民陪审员的的出庭补助。
4、改革法庭内部管理体制，实现司法行政与审判工作、审判权与执行权相分离
首先，以“探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”司法改革目标为契机，积极探索海事法庭内部司法行政事务管理权与审判权相分离的管理制度，可以由海事法院本部派出专门的司法行政人员到海事法庭轮岗，使得司法行政事务不再困扰法庭办案人员。
其次，以十八届四中全会决定中“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”为契机，努力实现海事法庭内部审判权与执行权的分离。
5、严格按照最高法院的要求设立海事法庭
海事法院应对不具备条件的区域坚决不设海事法庭，对没有设立派出法庭的区域可以设立巡回法庭。我们认为，在现行体制下，海事法院可以考虑与案件较为集中地区的司法调解部门协商，联合设立海事司法服务站。海事司法服务站平时负责海事司法、海事法制的宣传，以增强海事审判和海事法院的影响力，疏通收案渠道，同时在该地设立巡回法庭。海事海商纠纷可以先由调解部门参与调解，经调解不成的，告知当事人向海事法院起诉，由海事司法服务站代为接收诉讼材料，交立案庭统一立案后，由巡回法庭确定开庭时间，集中就地开庭审理。这样可以达到逐步减少海事派出法庭的目的。
结 语
众所周知，改革是一项艰巨而复杂的系统工程，司法改革也不例外。由于我国政治制度和司法传统的影响，上述有关我国海事审判制度改革的构想要付诸实际，还尚需时日。但值得庆幸的是，我国正在不断加快政治体制改革的步伐，党的十八大和十八届三中、四中全会对全面深化改革和推进依法治国提出了明确和具体的目标要求和实施路径，司法改革作为全面推进依法治国的重要一环已在全国启动。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》暨第四个五年改革纲要对进一步深化人民法院各项改革指明了方向和路径。海事法院正面临着前所未有的良好发展机遇，可谓万事俱备。况且，海事审判领域较窄，影响面较小，可充分利用和发挥其作为审判制度改革“试验田”的作用。因此，我们应该抓住机遇，大胆探索，勇于实践，与时俱进，开拓创新。唯有这样，一个科学的、现代的、统一的、完善的、在当今世界绝无仅有的独具中国特色的海事审判制度体系的建立才能指日可待，中国成为亚太地区海事司法中心的目标才能变为现实，海事审判也将因此为我国人民法院审判事业的改革和发展而做出历史性的重大贡献。
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