关键词

行政处罚/违法用海/行政合理性原则/法律适用/起诉期限

裁判要点

1.实施行政处罚、作出行政处罚决定，应遵循过罚相当原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。确有应受行政处罚的违法行为的，根据违法事实的具体情况和违法行为情节轻重，作出行政处罚决定。

2.行政机关适用我国《海域管理法》第四十二条对未经批准或者骗取批准，非法占用海域进行围海、填海活动的行为人处以罚款时，应当考虑“非法占用海域期间内”。

3.公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。行政机关因其告知的起诉期限错误并予以补正的，起诉期限应从上述补正通知送达原告之日起计算。

相关法条

《中华人民共和国海域使用管理法》第42条

《中华人民共和国行政处罚法》第4条、第38条

《中华人民共和国行政诉讼法》条46条、第48条、第70条

基本案情

2016年11月15日，三亚市海洋与渔业局直属的中国海监三亚市支队在三亚市天涯区红塘湾海域对三亚新机场工地现场检查时，发现新机场临空产业园一期正南方1公里处正在填海造地。因原告不能提供工程项目的海域使用权证及相关审批材料，被告予以立案调查并于17日向原告送达了《责令停止违法行为通知书》。12月21日，三亚市海洋与渔业监测中心对工程现场进行实地测量，确定违法用海面积为1.4174公顷。2017年5月15日，被告作出并送达[2016]15号处罚决定，责令原告退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币2232.405万元。2018年2月13日，被告向原告送达了三海执补正[2016]015号《补正通知书》。原告不服，请求撤销该处罚决定。

另查明，三亚凤凰国际机场迁建项目（简称三亚新机场项目）是海南省重点建设项目。《海南省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将三亚机场迁建规划列为海南省重点基础设施十大工程之一。三亚新机场规划由空港海港运营区（又称人工岛）、临空国际旅游商贸区（又称莲花岛、临空产业园、临空经济区）和机场配套产业区(陆域)三部分组成，填海造地面积达28.18平方公里。项目业主和建设单位为海航集团。本案原告为海航集团下属企业。

2011年11月，省政府召开专题会议研究推进三亚机场迁建工作。2012年12月，省政府决定成立三亚机场迁建工作领导小组，负责统筹协调三亚机场迁建中的重大问题。省发改委负责牵头组织开展项目前期工作，组织推进项目选址、可行性研究等工作；海航集团会同省发改委、海航机场集团有限公司开展项目前期工作，按计划推进项目报批工作。2013年8月，省政府召开专题会议，原则同意三亚机场迁建选址通过填海获取土地，以红塘湾场址为迁建的首选场址。2014年11月，省发改委报请中国民用航空局对三亚新机场选址红塘湾的选址报告进行审批。因三亚新机场选址红塘湾海域不符合海洋功能区划，根据省政府请示，报经国务院同意，国家海洋局同意《海南省海洋功能区划(2011-2020年)》红塘湾海域修改方案，将红塘湾局部海洋功能区划调整为工业与城镇用海区，以符合修建机场。海南省2016年、2017年重点项目投资计划先后将三亚新机场项目列为新项目和续建项目。省政府要求加强三亚新机场前期工作，确保在2016年底前开工建设，2020年建成投入使用。

为加快三亚新机场项目建设，原告从临空国际旅游商贸区和空港海港运营区分别划出临空产业园一期和人工岛起步区，先启动填海工程。2016年7月，临空产业园一期47.8879公顷的海域使用权获批，海域使用期限为50年。从2016年10月原告相继开始进行跨海栈桥、振沉钢圆筒和人工岛起步区等用海工程施工，且在相关部门通知停工并作出处罚的情况下，边交罚款边继续施工，直至2017年7月才全面停止施工。国家海洋局办公室于2017年5月通知海航集团下属的三亚新机场投资建设有限公司进一步完善海域使用论证报告相关内容，重新提交项目用海预审申请材料，同年7月通知不予批准人工岛环境影响评价报告（以下简称环评报告），并告知如工程确需建设，应对通知所提到的问题进行充分论证后按规定程序将报告书重新报批。2017年，中央第四环境保护督察小组在《海南省环境保护督察反馈意见》中指出“三亚市新机场临空国际旅游商贸区项目存在未批先建、野蛮施工破坏海洋生态环境问题”。针对中央环保督察反馈意见指出的问题，《海南省贯彻落实中央环保督察组督察反馈意见整改方案》提出的整改措施包括“根据《海南省总体规划（空间类2015-2030）》和《三亚市总体规划（空间类2015-2030）》及海洋功能区划要求，加快三亚新机场及临空产业配套项目前期工作，完善项目手续”。该整改方案已报经上级批准，整改方案并未提到调整三亚新机场选址；《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出开展三亚新机场前期工作。

裁判结果

海口海事法院一审认为，三亚新机场空港区公司在未取得海域使用权的情况下，为赶工期而未批先建，已构成非法占用海域行为。三亚市海洋与渔业局适用《海域管理法》第四十二条规定对该公司的违法行为给予行政处罚并无不当，但因未准确完整理解该条文原意，在确定罚款基数时仅考虑“非法占用海域面积”而未考虑“非法占用海域期间”导致被处罚金额明显不当。责令退还非法占用的海域、恢复海域原状、没收违法所得在违法用海处罚中可以选择适用，并非必须适用并处。被诉行为未充分考虑涉案项目系重点基础设施项目的性质，以及项目已获得大部分支持性文件等现状，乃至恢复原状是否造成海洋环境二次污染损害等因素，作出“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状”的处罚决定，明显不合理。海口海事法院于2018年11月27日作出（2018）琼72行初6号行政判决：撤销三亚市海洋与渔业局三海执处罚〔2016〕015号行政处罚决定；责令三亚市海洋与渔业局于判决生效之日起六十日内依法重新作出行政处罚。案件受理费100元由三亚市海洋与渔业局负担。

宣判后，三亚市海洋与渔业局不服一审判决，向海南省高级人民法院提起上诉，认为一审判决适用法律错误。海南省高级人民法院认为一审判决认定事实基本清楚，适用法律法规正确，判决结果并无不当。并于2019年4月2日作出（2019）琼行终14号行政判决：驳回上诉，维持原判。

裁判理由

海南省高级人民法院认为，《海域管理法》第三条第二款“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第三十三条第二款“单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。”规定，即设立了国家对海域使用实行许可证制度，并实行海域有偿使用制度。三亚新机场空港区公司未依法取得案涉工程海域使用权并缴纳海域使用金，使用国家海域填海建设案涉工程的行为，违反法律规定。中国海监三亚市支队、三亚市海洋与渔业局对三亚新机场空港区公司违法行为进行查处并作出行政处罚，符合《海域管理法》第七条第一款、第五十条和《海洋行政处罚实施办法》第三条规定。

一、关于被诉行政处罚决定适用《海域管理法》第四十二条的规定是否正确的问题。《海域管理法》第四十二条规定，“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”本案中，该条法律规定的责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处罚款是否应当同时适用，是否应当以非法占用海域期间为限制条件决定罚款数额是双方争议焦点之一，均属于对法律规定适用是否正确的问题。因此，本案应当对被诉行政处罚决定适用《海域管理法》第四十二条的规定是否正确进行审查。

《海域管理法》第四十二条规定的“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得”，从其文意上即已表明“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得”不属于并列关系，在适用该条法律规定进行行政处罚时不必然同时适用。只有并处罚款可与“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得”之一项或多项同时适用。

社会生活中违反行政管理秩序的违法事实具有差异性，违法行为也具有复杂性。为此，《行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第三十八条第一款第一项“确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定”规定了实施行政处罚、作出行政处罚决定，应遵循过罚相当原则，根据违法事实的具体情况和违法行为情节轻重进行处理。违反《海域管理法》用海，同样具有违法事实差异性和违法行为复杂性的特点。如行政相对人违法用海后已退还非法占用的海域，或已恢复海域原状，或未因违法用海获利等等。若不根据违法事实的具体情况和违法行为的情节轻重，一概同时适用“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得”对违法用海的行为予以行政处罚，显然不符合上述法律规定，也不能保障行政处罚目的的有效实现。且在被诉行政处罚决定中，三亚市海洋与渔业局亦未同时适用“没收违法所得”，已体现《海域管理法》第四十二条应根据违法事实的具体情况和违法行为的情节轻重予以适用的原则。

《10号通知》关于对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金的要求，是对依法合规取得海域使用权的海域使用权人办理海域使用权登记、领取《海域使用权证书》前缴纳海域使用金的要求。《海域管理法》第四十二条规定以应缴纳的海域使用金作为标准并处罚款，明确将非法占用海域期间和应缴纳海域使用金的倍数作为决定罚款数额的限制条件，同时鉴于违法围海、填海活动会对海域的自然形状、环境、功能等属性产生直接的影响，规定更高的处罚幅度，已充分体现违法围海、填海在性质、情节以及社会危害程度上较之非法占用海域更为严重，应受到更为严厉的行政处罚。本案中，被诉行政处罚决定依据《海域管理法》第四十二条规定适用较高倍数决定罚款数额，已充分体现对违法围海、填海行为予以严厉处罚的制裁，但未依据法律规定适用非法占用海域期间的限制条件，而是以一次性计征海域使用金方式决定罚款数额，属适用法律错误。

三亚市海洋与渔业局关于一审判决认为《海域管理法》第四十二条规定的责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处罚款并非均应全部适用于某一特定违法行为的意见没有法律依据的上诉理由不成立；认为非法占用海域期间包括案涉工程施工后导致所涉海域自然属性改变的持续期间的上诉理由没有法律依据，本院均不予支持。三亚新机场空港区公司关于被诉行政处罚决定未适用《海域管理法》第四十二条规定的非法占用海域期间的条件，以一次性计征海域使用金方式决定罚款数额没有法律依据的抗辩理由成立，本院予以采纳。一审判决对《海域管理法》第四十二条适用的理解符合立法原意。

二、关于被诉行政处罚决定责令退还非法占用的海域，恢复海域原状是否明显不当的问题。现行法律法规未对作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状的行政处罚前应先行环境影响评估作出具体规定。国务院、自然资源部、海南省人民政府要求对处置违法违规围填海项目前应开展生态评估，但并未将该要求列为作出责令退还非法占用的海域和恢复海域原状行政处罚的前置程序。责令退还非法占用的海域，恢复海域原状虽然可能涉及已有设施、构筑物等的拆除，但关于拆除工程环境影响评估问题不属于《行政处罚法》第四条第二款规定实施行政处罚应予考量的违法行为事实、性质、情节以及社会危害程度，不应作为作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状行政处罚时应予考量的范围。

行政处罚的宗旨在于纠正行政违法行为，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。《行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”规定了行政合理性原则。国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》将合理行政作为依法行政的基本要求，明确行政机关实施行政管理所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。因此，行政机关对行政相对人违法行为作出行政处罚，应当秉持合理性原则，保持谦抑，作出适当处罚。本案中，三亚新机场空港区公司建设案涉工程的行为违反《海域管理法》规定，三亚市海洋与渔业局对其违法行为作出行政处罚决定时，应当就三亚新机场项目从经济、政治、文化、社会、生态等全方位多角度，结合三亚新机场项目为重点基础设施工程、所在海域海洋功能区划为工业与城镇用海、机场场址已获批复、国家要求开展前期工作等具体情况予以综合考量，作出妥善处理。被诉行政处罚决定责令三亚新机场空港区公司退还非法占用的海域，恢复海域原状，不符合行政合理性要求，明显不当。