关键词

行政强制措施/行政强制执行/行政合理性原则

裁判要点

1、长期以来，理论和实务界对如何区分行政强制措施和行政强制执行的理解始终不不统一。在行政审判中，应当从这两类行政行为在性质和目的上的区别入手，把握好行政强制措施是对行政相对人的权利的暂时性的约束或限制，而不是对相对人权利的最终的不利处理这一行政强制措施与行政强制执行的根本性、原则性区别。对涉案行政行为准确定性，对相关行政纠纷依法妥善处理。

2、行政机关确需采取行政强制措施的，除依法采取外，还应注意强制措施的合理性。而行政强制措施是否合理，应当综合考虑该措施对行政相对人的合法权利以及社会公共利益产生的影响或潜在影响，并结合行政相对人行为的违法情节等最终确定。

相关法条

《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十六条、第十七条、第十八条

基本案情

原告海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼（以下简称原告）所有并实际经营的“海狮”号水泥趸船自2004年建成后长期停泊于海南省海口市海甸溪新埠桥西侧水域河道上从事餐饮经营。该船证照不齐，长期未进行安全检验，且其停泊从事餐饮经营的行为，占用海甸溪河道近十分之一，并造成了影响河水流动性、妨碍航道安全、造成河道污染等问题。

被告中华人民共和国海口新港海事处（以下简称被告或新港海事处）发现原告的上述违法行为后，于2017年9月1日、9月24日先后向原告发出《海口新港海事处关于责令“大昌壹号”“海狮号”“琼海口游6688”三艘餐饮船停止航行作业的通知》、《关于责令餐饮船限期离泊的通知》，要求原告立即停止违法行为，选择合适的水域锚泊“海狮”号船。原告在收到相关通知后进行了申辩，被告也作出了答复，但被告并未改变其行政行为，原告也未移泊。2018年9月20日，被告作出琼海口新港海事强字[2018]000001-2《海事行政强制措施决定书》（以下简称[2018]2号决定书），责令原告在三日内将涉案船舶驶离，另选区域停泊；被告同时告知了原告相关权利及期限。当日，被告在海口市南海公证处的见证下开始对进行“海狮”号船的移泊准备。在此过程中，被告发现原告曾自行改装过“海狮”号船，拆除了动力设备，加建了上层建筑，导致该船无法自行移泊，只能强制拖离，且由于该船上层建筑过高，如果不予以部分拆除，必然触碰拖带航路上的桥梁，引发严重的公共安全事故。鉴于此，经组织第三方专家组论证，被告决定要求原告拆除“海狮”号的第三层以上的上层建筑以及船顶广告牌。因原告不同意自行拆除，被告委托相关案外人拆除了“海狮”号的该部分上层建筑，拆除后，被告于2018年10月18日将“海狮”号从原停泊地强行拖离至海口新港海甸港码头水域并送达了相关文件，要求原告自行看管船舶。后“海狮”号船因无人看管在海甸港码头坐沉。

原告认为被告没有法定职权，作出的[2018]2号决定书事实不清、适用法律错误、程序混乱，给原告造成巨大经济损失。遂诉至法院，请求判令：1.确认被告作出的[2018]2号决定书行为违法；2.确认被告强行拖离原告所有的“海狮号”船并导致该船损坏、沉没的行为违法。3.被告承担本案诉讼费用。

裁判结果

2019年3月28日，海口海事法院作出（2019）琼72行初23号行政判决书，判决驳回原告海口美兰金水门水上游船海鲜酒楼的诉讼请求。原告不服本院判决，上诉至海南省高级人民法院，海南省高院于2019年9月16日作出（2019）琼行终402号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。现（2019）琼72行初23号行政判决书已生效

裁判理由

海口海事法院认为：

一、关于新港海事处是否有权对涉案船舶采取强行拖离措施的问题。根据《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第四条第二款的规定，并参照《中华人民共和国海事行政强制实施程序规定》（海法规[2012]499号）和《交通运输部办公厅关于全面推行直属海事系统权责清单制度的通知》（交办海[2018]19号）的相关条款，应当认为被告新港海事处作为基层海事管理机构，对其所辖内河通航水域的水上交通安全具有监督管理职权，故本案中被告有权以自己的名义作出行政强制决定并对涉案船舶实施强行拖离措施。海事行政强制的实施主体包括基层海事处。

二、关于[2018]2号决定书是否具有事实和法律依据的问题。原告所有并经营的“海狮”号船非法占用航道停泊于海甸溪水域，扰乱内河交通秩序的违法行为确实存在。被告曾多次以通知书、催告书的方式要求原告自行离泊，并告知原告可供停泊的水域。但原告一方面继续违法停泊从事餐饮经营，另一方面拒不履行离泊等法律义务。被告履行监管职责、作出[2018]2号决定书具有事实和法律依据。

三、关于被告实施强行拖离措施是否遵守相关法定程序的问题。《行政强制法》第十八条对行政机关在采取行政措施的过程中应当遵守的事项，从本案查明的事实来看，被告的强制拖离行为遵守了上述法律规定，并无不当。对于原告所称的被告在[2018]2号决定书所载明的起诉期限未满时就已实施强行拖离影响原告的救济权问题。应当认为复议或诉讼期限内不必然中止行政强制措施的实施；就本案而言，被告并未剥夺原告的救济权利。

四、关于原告所主张的强行拖离“海狮”号在性质上属于行政强制执行而非行政强制措施，被告以行政强制措施代替行政处罚和行政强制执行，程序存在严重错误的问题。综合考虑《行政强制法》第九条和《内河交通安全管理条例》第六十九条的规定，应当认为，原告将具有交通安全隐患的“海狮”号船强行拖离到安全停泊地点，是为了避免安全隐患引发安全危害事故，而对涉案船舶采取的预防性措施，是对原告即行政相对人的权利的暂时性的约束或限制，而不是对相对人权利的最终的不利处理。其性质属于行政强制措施，原告认为该行政行为属于行政强制执行是错误的。

五、关于被告所实施的行政强制措施是否符合行政合理性原则的问题。原告主张被告在采取涉案行政强制措施的过程中强行切断“海狮”号的固定缆绳和锚链以及拆除该船的第三层上层建筑和广告牌等行为违反行政合理性原则。但海口海事法院认为，某一行政行为是否符合行政法上的合理性原则，应当在均衡考虑该行政行为是否必要，该行政行为对相对人权利的影响和（在不采取涉案行政行为的情况下）行政相对人的违法行为对法益和社会公共利益的影响，并结合案件其他因素最终决定。具体到本案中，首先，原告经被告多次通知、催告和责令，在长达一年的时间内仍未自行纠正违法行为，被告强制拖离涉案船舶符合必要性的要求；其次，被告经详细勘察、论证后确认如果不拆除“海狮”号的部分上层建筑，则该船在强制拖带过程中必然碰撞桥梁，严重影响公共安全。因此，被告拆除“海狮”号部分上层建筑是为了更好的保护社会公共利益，而非随意损害原告的财产；再次，被告仅对“海狮”号的超高部分上层建筑进行了拆除，拆除的船体和船上财物在清点后由被告搬离并安置在原告经营场所内。最后，在强制拖离“海狮”号过程中，被告综合考虑航路风力、海况和潮位等情况，选择了恰当的拖轮，拖带过程中全程有执法船监护护航。综上，应当认为被告在采取行政强制措施过程中已尽可能的采取了对原告损害最小的强制措施种类和实施方式，原告对被告行政措施违反合理性要求的主张没有事实和法律依据。

典型意义：

1、近年来“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念深入人心，作为岛屿省份，水环境保护是海南生态文明建设的重要组成部分，意义重大。海口海事法院通过依法审理行政案件，依法支持行政机关处理中央督导组关注，群众民愤极大的相关违法行为。以审判活动践行了回应了人民群众对良好生态环境的迫切需求。

2、长期以来，理论界和实务界对于行政主体在行政管理活动中采取的两类强制性的管理措施——行政强制措施和行政强制执行应如何区分和理解意见始终不统一，海口海事法院在本案中通过紧紧把握住行政强制措施是对原告即行政相对人的权利的暂时性的约束或限制，而不是对相对人权利的最终的不利处理这一行政强制措施和行政强制执行的根本区别，准确的对涉案行政行为进行了定性，其思路对该类行政案件的审理有一定的指导意义。

3、如何确定某一行政行为是否符合行政法上的合理性原则也是行政审判的难点之一。海口海事法院在本案的审理过程中综合考虑涉案措施对行政相对人的合法权利以及社会公共利益产生的影响或潜在影响，并结合行政相对人行为的违法情节等因素，最终认定涉案行政行为不违返行政合理性原则。其思路为在行政审判中正确处理相关问题有一定的指导意义。