关键词：环境保护行政处罚/自然保护区主管机关/跨法行为的法律适用/行政法规的时间效力

裁判要点

1.行政处罚应当由具有相应行政职权的行政机关作出，超越职权（包括级别管辖）的行政行为无效；

2.依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚，行政机关应当先依法调查，搜集证据，方可作出行政处罚，不能先处罚、再取证；

3.行政相对人的行为发生在新法实行以前，具体行政行为作出在新法实施以后的，人民法院在审查具体行政行为合法性时，实体问题应适用旧法规定，但如按照具体行政行为的性质应当适用新法规定的应当适用新法规定。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条

《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条

最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条

基本案情

原告海南蓝海鲍业有限公司（以下简称原告或蓝海鲍业）成立于1992年，1996年原告开始在文昌市龙楼镇楼前港紫薇村自留地建设相关设施并从事海水养殖至今。原告在经营过程中先后于2006年至2009年取得相关的海域使用权证书和土地使用权证书，并办理了水产苗种生产许可证，但始终未办理水域滩涂养殖许可证。原告曾于1997年及2000年两次向文昌县环保部门申请办理环评手续，但均未通过验收。

2018年7月25日，海南省生态环境保护厅批复原文昌市生态环境保护局（以下简称文昌环保局）对铜鼓岭保护区内的违法建筑等进行处理。2018年8月16日，文昌环保局派遣两名执法人员到原告处调查取证。2019年1月9日，该局对原告违规建设养殖场的行为立案查处，同年4月4日，本案被告作为原文昌环保局机构改革后的职责承继机关作出文环罚决字[2019]6号行政处罚决定书，该文书于4月10日由被告张贴于原告养殖场外墙。因文昌环保局及被告在上述行政处罚的作出过程中始终未掌握原告占用铜鼓岭保护区的具体情节，6月12日，即涉案行政处罚作出2个月后，被告委托第三方对原告占用保护区的行为进行了测绘并最终确定原告养殖场共有8.388亩位于铜鼓岭保护区实验区内及占用的具体位置。同时，被告认为，因为原告的违法行为开始于1996年，故应当适用1991年9月20日通过的《海南省自然保护区管理条例》而非现行有效的《海南省自然保护区条例》。

经查，铜鼓岭保护区设立于1983年，设立之初为县级自然保护区。2003年经审定晋升为国家级自然保护区其核心区、缓冲区和实验区的具体界限是在2003年标定和测绘完成的。

裁判结果

2019年10月30日，海口海事法院作出（2019）琼72行初52号行政判决书，以[2019]6号处罚决定主要证据不足，适用法律、法规错误，超越职权，程序违法，依法应予撤销为由，判决撤销被告文昌市生态环境局于2019年4月4日作出的文环罚决字[2019]6号行政处罚决定书。现该判决已生效。

裁判理由

海口海事法院认为：本案的争议焦点是被告作出的[2019]6号处罚决定是否合法。该处罚决定是否合法，主要涉及以下三个方面的问题：第一，被告作出的[2019]6号处罚决定是否超越其职权；第二，[2019]6号处罚决定是否证据确实充分以及程序是否合法；第三，被告在[2019]6号处罚决定中适用法律、法规是否存在错误。

一、被告作出的[2019]6号处罚决定是否超越其职权

根据现行《海南省自然保护区条例》第三十二条及第四十七条的规定，在自然保护区违法建设设施的，由有关自然保护区主管部门进行处罚。而根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条的规定，铜鼓岭保护区作为国家级自然保护区，其主管机关是其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门。因此，铜鼓岭保护区作为国家级自然保护区，应由海南省省级人民政府的环境保护主管部门作为主管机关。被告作为县级人民政府的环境保护主管部门，并无职权对涉嫌在自然保护区违法建设设施的行为作出行政处罚，被告作出的[2019]6号处罚决定超越了其职权。

二、[2019]6号处罚决定是否证据确实充分以及程序是否合法

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中被告在作出涉案行政处罚决定前并未查清原告未经批准在铜鼓岭保护区实验区范围内建设养殖设施的具体位置和具体面积。迟至2019年6月12日，即涉案行政处罚决定作出逾两个月之后，被告才委托第三方对原告养殖设施的具体位置及其占用铜鼓岭保护区实验区的具体面积等进行测绘，并于7月16日才取得相应测绘报告。因此，被告在作出涉案行政处罚决定前并未依法查明原告违法的相关事实，且在作出行政处罚决定以后才取得该案的主要证据，违反了“先取证、后裁决”的原则。

三、被告在[2019]6号处罚决定中适用法律、法规是否存在错误

参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中所确定的相关原则，行政相对人的行为发生在新法实行以前，具体行政行为作出在新法实施以后的，人民法院在审查具体行政行为合法性时，实体问题应适用旧法规定，但如按照具体行政行为的性质应当适用新法规定的，应当适用新法规定。而本案中，被告之所以作出涉案行政处罚决定，主要是因为原告至今仍在铜鼓岭保护区范围内利用建设养殖设施并进行海水养殖。是因为原告的行为在当前这一时点上仍然可能损害铜鼓岭自然保护区的生态环境和保护区的管理秩序。虽然原告的行为可能开始于1996年，但行政机关在对原告的行为进行评价的过程中应当着眼于原告的行为是否存续至今，是否仍然有损当前时点上的法律秩序和法益，是否违反现行有效的法律、法规。综上，被告在评价原告的行为及作出处罚的过程中，应当适用现行有效的《海南省自然保护区条例》，而非1991年9月20日通过的《海南省自然保护区管理条例》。

典型意义

1、近年来，随着国家和人民群众对于环境保护问题的日益重视和关注，环保行政机关对违反环境保护制度的违法行为的处罚力度也日益增强，但从海口海事法院受理的一系列涉海、涉环保行政案件的审理情况来看，环保行政机关虽然有较强的执法意愿，实践中也采取了不少执法措施，但由于法律知识、法治意识和执法水平等方面的限制，某些执法行为并没有做到合法合理。海口海事法院办理的这宗案件对指导海事行政机关和环保机关更好的行使行政执法权，更好的推进海南生态文明建设等有较强的指导意义。

2、长期以来，有关跨法行政违法行为的法律适用一直是行政审判中的一个难点问题，海口海事法院在这宗案件中对跨法行为的法律适用分析对在行政审判中处理相关问题有较强的指导意义。