关键词

海洋/行政公益诉讼/渔业资源/非法捕捞/继续履行法定职责

裁判要点

1.被诉行政机关未严格依照法律的规定正确履行职责、未能穷尽法律赋予的手段或措施查处违法行为的，属于未完全履行法定职责。

2.责令被诉行政机关继续履行法定职责与确认被诉行政行为违法在一个判决中不能同时适用。行政机关不履行职责行为违法的，应判决其继续履行。只有在判决行政机关继续履行法定职责没有意义的情况下，才判决确认被告不履行职责行为违法。判决行政机关继续履行职责本身已包含了对其不履行职责行为的否定性评价，行政机关不履行职责的违法性构成了判决其继续履行职责的逻辑前提，故无需同时作出确认不履行职责行为违法和要求行政机关继续履行职责两个判项。

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第72条

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条

基本案情

文昌市人民检察院在文昌市冯家湾调查时发现海域内有大量违法定置网，于2018年4月25日向文昌市农业农村局发出诉前检察建议，要求文昌市农业农村局对辖区内所有使用小于最小网目尺寸的定置网依法进行清理，并对非法捕捞行为进行处罚。虽然文昌市农业农村局为此开展了专项清理行动，但文昌市人民检察院在跟进监督时发现文昌部分海域内仍有违法定置网，遂于2019年1月9日以文昌市农业农村局未完全履行法定职责为由诉至海口海事法院，请求确认文昌市农业农村局对其辖区海域内的违法定置网未完全履行法定职责的行为违法，并判令文昌市农业农村局在六个月内继续履行法定职责。

裁判结果

2019年8月23日，海口海事法院作出（2019）琼72行初20号行政判决：责令被告文昌市农业农村局在本判决生效之日起六个月内履行查处其辖区海域内违法定置网的法定职责。宣判后，各方均未提起上诉，该判决现已生效。

裁判理由

海口海事法院认为，本案海洋行政公益诉讼。关于被告是否未完全履行法定职责的问题。根据《中华人民共和国渔业法》第三十八条第一款“违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于最小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的，没收渔获物和违法所得，处五万元以下的罚款；情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，渔民在禁渔期内捕捞作业或使用小于最小网目尺寸的定置网进行捕捞作业的，均属于违法行为。作为渔业监督管理部门，被告发现渔民在禁渔期内使用定置网捕捞作业时，应依法采取清理定置网的强制措施、依法调查取证、在查明违法行为主体的情况下应依法作出行政处罚、对构成犯罪的还要追究违法行为人的法律责任。但被告对在禁渔期内非法设置定置网的渔民仅以悬挂告示牌的方式要求其自行拆除定置网，在查处非法捕捞作业的渔船时未将违法定置网作为随案证据保存，也未将犯罪线索移送给侦查机关。上述行为均属于未严格依照法律的规定正确履行监管职责。直至本案开庭前，被告辖区海域仍存有一定数量的定置网。被告在对违法定置网的查处过程中，对违法定置网的处置措施、执法程序存在不当或违法，使得其辖区海域的违法捕捞行为在较长一段时期内普遍存在，导致渔业资源未能得到及时有效的保护、社会公共利益处于持续受侵害状态。海口海事法院据此确认，被告对其辖区海域内的违法定置网未完全履行法定职责的行为违法。

关于本案应否判决被告继续履行法定职责的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款的规定，对被告不履行法定职责或者拖延履行法定职责的，都区分了两种不同的判决方式：一是在阐明被告不履行职责行为违法之后直接判决其继续履行；二是如继续履行没有意义，则判决确认被告不履行职责行为违法。之所以作出上述区分，是因为判决行政机关继续履行职责本身已包含了对其不履行职责行为的否定性评价，行政机关不履行职责的违法性构成了判决其继续履行职责的逻辑前提，故无需同时作出确认不履行职责行为违法和要求行政机关继续履行职责两个判项。只有在判决行政机关继续履行职责没有意义的情况下，才需要单独作出确认其不履行职责行为违法的判决。本案中，公益诉讼起诉人同时提出了确认被告对辖区海域内大量存在的违法定置网怠于履行职责的行政行为违法和被告应在六个月内继续履行法定职责的两项诉讼请求。鉴于被告辖区海域内至今仍存在违法定置网，要求被告继续履行查处定置网的法定职责具备客观条件和现实意义。故海口海事法院对于公益诉讼起诉人主张的被告应在六个月内继续履行法定职责的诉讼请求予以支持，对于被告未完全履行职责行为的违法性在判项中不再另行表述。

典型意义

海洋生态文明建设是国家生态文明建设的重要组成部分。依法查处非法捕捞行为对保护海洋生态环境、实现海洋经济的可持续发展具有重要意义。本案中，海口海事法院依法支持检察机关在海洋资源保护领域行使监督权，促使渔业监管部门、检察机关在海洋资源保护工作中凝聚合力，为打击、遏制非法捕捞行为的蔓延态势提供了司法支持；同时，对监督行政机关依法行政、提高行政机关执法水平，起到了积极作用。